Участие Китая в многосторонних институтах и фондах развития

Введение

Китай стал ведущим участником многосторонних организаций в области развития. Во многих отношениях это долгожданное событие. Сегодняшние глобальные вызовы, включая COVID-19 и изменение климата, требуют международного реагирования и вызвали усиление воздействия со стороны ведущих экономик. Это, в сочетании с признанием высоких стандартов транспарентности и экологических гарантий со стороны многосторонних организаций, иногда приводило к тому, что Соединенные Штаты призывали Китай активизировать свой многосторонний вклад. В то же время страны, сосредоточенные на стратегической конкуренции, все чаще скептически относятся к многостороннему участию Китая.

Когда Китайская Народная Республика присоединилась к Всемирному банку в 1980 году, ей было выделено 12 000 акций Международного банка реконструкции и развития (МБРР), и она стала шестым по величине акционером Банка с 3,47% голосов. К 2013 году благодаря десятилетиям быстрого экономического роста Китай занял нынешнее положение третьего крупнейшего акционера МБРР, опередив Францию, Германию и Великобританию с 5,03% голосов МБРР.

Во многих отношениях рост авторитета Китая в МБРР отражает рост его влияния в системе многостороннего развития. Это, безусловно, верно в отношении растущей доли Китая с правом голоса во Всемирном банке, МВФ и системе ООН, которые увязывают финансовые взносы с масштабом экономики (рис. 1). Но растущее значение Китая в многосторонней системе также является результатом четкого политического выбора, сделанного китайским правительством. Эти варианты политики выходят за рамки финансовых взносов, основанных на благосостоянии, которые обязывают в условия владения акциями МБРР включать добровольное финансирование, займы и коммерческие контракты. Вместе они делают Китай уникальным игроком в многосторонней системе благодаря его одновременной роли многосторонней организации-донора, акционера, получателя помощи и коммерческого партнера.

Рисунок 1. Китай более чем в четыре раза увеличил свои дискреционные взносы в многосторонние институты и фонды развития за последнее десятилетие. Из-за разного графика пополнения и/или разной доступности данные за 2010–2012 годы (2019–2021 годы) отражают самые ранние (последние) доступные данные по каждому базовому учреждению в заданном диапазоне. Вертикальные фонды отражают самые ранние взносы в каждый фонд (CGIAR и GFTATM, GEF) в диапазоне 2010–2012 годов. Для более поздних дат диапазон расширен с 2015 по 2021 год, чтобы зафиксировать разовые вклады в GIF (2015) и We-Fi (2017). Вклад Китая в Gavi, начавшийся в 2016 году, учитывается во втором периоде, но не в первом.

По сути, развивающаяся роль Китая в многостороннем пространстве требует от нас пересмотра показателей, которые мы используем для оценки масштабов его участия. Этот анализ направлен на устранение этого пробела. Собирая и сопоставляя данные о финансах, закупках, голосовании и другие данные, предоставленные основными многосторонними учреждениями и фондами, ориентированными на развитие, мы стремились представить четкую межведомственную сравнительную картину роли Китая в многосторонних организациях развития и эволюцию этой роли за последнее десятилетие.

Мы обнаружили, что большое влияние Китая на многосторонние организации развития сегодня проявляется в пяти ключевых аспектах:

1. Экономика Китая в некоторых отношениях определяет позицию страны благодаря многосторонним правилам, которые привязывают участие акционеров и «оценочные» взносы в первую очередь к размеру экономики.

 

2. Добровольные взносы Китая в многосторонние учреждения резко возросли за последнее десятилетие, но этот рост благоприятствовал одним учреждениям по сравнению с другими. По сравнению с другими крупными странами-донорами, общий объем добровольных взносов Китая в многосторонние учреждения оставляет значительный потенциал для роста.

 

3. Наряду с ростом Китая в качестве донора и акционера, китайское правительство продолжало оставаться одним из крупнейших клиентов многосторонних организаций и до недавнего времени стабильно одним из крупнейших заемщиков многосторонних банков развития (МБР).

 

4. Китай получает коммерческую выгоду от многосторонних институтов, при этом китайские фирмы (государственные и частные) ежегодно входят в число крупнейших получателей закупок МБР.

 

5. В соответствии с практикой других крупных стран, Китай добивается представительства на ключевых руководящих должностях в многосторонней системе.

 

Международные финансовые институты и фонды

Финансовые взносы и право голоса

Международные финансовые учреждения (МФУ) предоставляют финансовую и техническую помощь в целях развития в странах с низким и средним уровнем дохода. Влияние Китая в МФУ – прежде всего в МБР и региональных банках развития (РБР) – значительно возросло за последнее десятилетие. В настоящее время Китай занимает второе место по совокупному количеству голосов среди поддерживаемых им МФУ, хотя и значительно отстает от США (рис. 2). Наибольший рост числа голосов Китая за последнее десятилетие наблюдался в МБРР и Международной финансовой корпорации (МФК), входящих в группу Всемирного банка, а также в региональных банках развития в Африке и Латинской Америке (табл. 1). Запуск Азиатского банка инфраструктурных инвестиций (АБИИ) и Нового банка развития (НБР) в течение последних пяти лет – оба со значительным капиталом и в обоих из которых Китай является крупнейшим (или со-крупнейшим) акционером – также способствует растущему влиянию Китая. в более широкой многосторонней системе.

Рисунок 2. Китай занимает второе место по совокупному количеству голосов среди поддерживаемых им МФУ. В этот анализ включены МБРР, MIGA, IFC, АБР, AFDB, IADB, EBRD, NDB, AIIB, CDB, TDB, BOAD, IDB Invest. Цифра отражает самый последний год доступных данных о количестве голосов, обычно это 2019, 2020 или 2021 год.

Таблица 1. Доля/рейтинг Китая с правом голоса увеличилась за последнее десятилетие почти во всех МФУ. BOAD исключен, поскольку доступна только одна оценка количества голосов с неуказанным годом. Право голоса Китая в ИБР составляет 0,004% как в 2010, так и в 2021 году.

 

	Год	Процент голосов Китая	Рейтинг Китая	Год	Процент голосов Китая	рейтинг Китая	Изменение рейтинга Китая за отчетный период	Подписной капитал (долл. США, млрд)
AIIB	2016	26.1	1	2021	26.6	1	--	97
NDB	2017	20.0	1	2020	20.0	1	--	50
TDB	2010	6.5	9	2020	7.1	3	↑6	2
ADB	2010	6.2	2	2019	5.4	3	↓1	174
IBRD	2010	2.8	6	2021	5.1	3	↑3	297
CDB	2010	4.3	7	2019	5.6	5	↑2	2
IDB Invest	2017	4.4	7	2020	5.8	5	↑2	2
MIGA	2010	2.6	6	2021	2.6	6	--	2
IFC	2010	1.0	22	2020	2.3	9	↑13	20
AFDB	2010	1.1	30	2021	1.4	19	↑11	101
EBRD	2016	0.1	51	2019	0.1	53	↓2	34
IDB	2010	<0.1	47	2021	0.1	47	--	176

Отчасти, возросшее количество голосов Китая в системе IFI отражает экономический рост Китая; доли участия в МБРР и МФК напрямую связаны с размером экономики. Однако увеличение доли Китая в голосующих акциях некоторых РБР является результатом активных усилий и дискреционных покупок акций со стороны китайского правительства. Крупные акционеры МФУ, как правило, имеют влияние на формирование институциональной повестки дня и кровно заинтересованы в обеспечении надлежащего управления деятельностью и надлежащих ресурсов.

В отличие от участия в акционерном капитале, взносы в окна льготного финансирования банка развития (ресурсы, выделенные для распределения странам по более выгодным процентным ставкам и графикам погашения) являются полностью дискреционными. За последнее десятилетие Китай увеличил поддержку этих окон, особенно для МАР Всемирного банка (рис. 3 и 4). Право голоса в этих организациях более ограничено, чем в случае с пакетом акций МБР, но взносы МАР учитываются в формуле для определения права голоса МБРР.

Рисунок 3 и Рисунок 4. Добровольные взносы Китая на пополнение АфБР, ADF и IDA выросли в период с 2010 по 2020 год; Взносы США сократились.

В дополнение к мероприятиям по сбору средств в рамках всего учреждения посредством подписки на капитал (для МБР) и периодических пополнений (для окон льготного финансирования), Китай также вносит вклад в ряд фондов специального назначения, связанных с банками, которые дополняют основное финансирование учреждений. Особого упоминания заслуживают два фонда под руководством Китая на сумму 2 миллиарда долларов, связанные с Межамериканским банком развития (IDB) и Африканским банком развития (АфБР). Эти крупные фонды могут помочь увеличить финансирование и влияние Китая там, где владение акциями и право голоса ограничены региональной формулой. Например, Китай вносит всего 50 миллионов долларов (1%) из 5 миллиардов долларов оплаченного капитала АфБР.

Приобретение

Китайские фирмы превосходят фирмы из других стран в обеспечении контрактов МБР на товары, работы и услуги (табл. 2). Только в 2019 году китайские фирмы получили контракты от МБРР, МАР, АфБР, ИБР, АБР и ЕБРР на сумму 7,4 млрд долларов (14% от общего объема контрактов по стоимости). Это отражает институциональные правила, которые отдают предпочтение самым низким предложениям по контрактам на закупку. Это также отражает значительное присутствие китайских фирм в инфраструктурных секторах, на которые приходится самая большая стоимость контрактов в МБР. Несмотря на то, что случаи коррупции обнаруживаются в очень небольшой части контрактов МБР, что приводит к отстранению замешанных фирм, на китайские фирмы приходится значительная доля таких отстранений. Тем не менее, наш анализ также показывает, что, участвуя в контрактах МБР, китайские фирмы работают в рамках очень прозрачной системы, основанной на правилах.

Таблица 2. Китай неизменно занимает первое место среди стран, заключающих контракты с международными финансовыми организациями

Рейтинг Китая (Контракты, присужденные по стоимости)
	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020
World Bank	1	1	1	1	1	1	2	1	1	1	*
AfDB	*	*	*	*	*	1	1	1	1	1	1
IDB	20	30	43	16	3	+	4	15	6	1	8
ADB	*	*	*	*	*	*	1	1	1	2	4
EBRD	9	+	12	16	4	4	11	4	18	1	4

 

*Указывает на отсутствие общедоступных данных о распределении закупок этого МБР по странам-подрядчикам.

+Указывает на то, что в течение этого года соответствующие МБР не заключали контрактов с китайскими фирмами.

Система ООН

Финансовые взносы

Китай вносит основной вклад в организации ООН, ориентированные на развитие [1], но это в значительной степени отражает уровень его обязательных взносов, которые основаны на размере экономики (рис. 5). По добровольным взносам Китай занимает 22-е место.

Рисунок 5. Китай является пятым по величине вкладчиком в организации ООН, занимающиеся вопросами развития, но его добровольные взносы сравнительно невелики (2019)

Крупнейшие взносы Китая в систему ООН (за исключением его взносов в регулярный бюджет и операции по поддержанию мира) идут во Всемирную организацию здравоохранения (ВОЗ), Экономическую, социальную и культурную организацию ООН (ЮНЕСКО) и Продовольственную и сельскохозяйственную организацию (ФАО). Однако в основном это начисленные взносы (рис. 6). Крупнейшие добровольные взносы Китая, которые более показательны для политических предпочтений Китая, были сделаны в Международный фонд сельскохозяйственного развития (МФСР), Мировую продовольственную программу (ВПП) и Программу развития ООН (ПРООН).

Рисунок 6. Китай является крупнейшим донором ВОЗ, ЮНЕСКО, ФАО, МФСР, МОТ, ЮНИДО и МСЭ, но его крупнейшие добровольные взносы вносятся в МФСР, ВПП и ПРООН (2019)

 

Добровольное финансирование Китаем структур ООН, занимающихся вопросами развития, увеличилось на 250% в период с 2010 по 2019 год. Особо следует отметить увеличение взносов Китая в МФСР и ВПП (рис. 7). Это отражает недавнее внимание китайских политиков к роли продовольственного и сельскохозяйственного секторов в развитии.

 

Рисунок 7. Китай увеличил свои добровольные взносы в ООН почти по всем направлениям, но особенно в пользу организаций, ориентированных на сельское хозяйство (* Данные по UNWOMEN начинаются с 2011 года)

В 2016 году Китай не только вносил вклад в созданные структуры ООН, но и учредил Целевой фонд мира и развития ООН (UNPDF) с обязательством в размере 200 миллионов долларов США в течение 10 лет для достижения целей мира и развития. По состоянию на 2020 год Китай вложил в фонд 100 миллионов долларов.

Вертикальные фонды

Финансовые взносы

Китай не является крупным вкладчиком в вертикальные фонды, одноотраслевые фонды развития, в которые государство и частные доноры вносят добровольный вклад (таблица 3). Среди 18 крупных вертикальных фондов Китай занял 22-е место среди вкладчиков правительства за период 2010–2020 годы (США заняли первое место).

Таблица 3. Китай вносит вклад всего в шесть вертикальных фондов и является крупнейшим донором только в одном

	Сектор	Общая сумма взносов (млн долларов США , 2010 - настоящее время)	Взносы Китая (млн долларов США, 2010 - настоящее время)	Место Китая среди участников[2] (2010-настоящее время)	Количество участников
Консультативная группа по Международному целевому фонду сельскохозяйственных исследований (КГМСХИ)	Сельское хозяйство	$5,556	$40	15	36
Глобальный экологический фонд (ГЭФ)	Окружающая среда	$10,784	$57	18	32
Финансовая инициатива Женщин-предпринимателей (We-Fi)	Гендер, финансы	$348	$10	9	14
Глобальный фонд для борьбы со СПИДом, туберкулезом и малярией (GFATM)	Здравоохранение	$36,493	$31	22	45
Gavi: прямые взносы	Здравоохранение	$15,854	$25	17	33
Глобальный инфраструктурный фонд (GIF)	Инфраструктура	$125	$20	2	7

 

При этом взносы Китая в вертикальные фонды удвоились за последнее десятилетие, причем наибольший прирост приходится на Gavi, Альянс по вакцинам (см. рис. 8).

 

Рисунок 8. Взносы Китая в вертикальные фонды выросли с 2010 года

Вывод

Когда дело доходит до глобальных усилий по развитию, стратегическая конкуренция теперь определяет позицию между Китаем и Соединенными Штатами и, в меньшей степени, между Китаем и странами G7. Это создает дилемму, когда речь заходит о роли Китая в многосторонних институтах развития. Западные страны уже давно призывают Китай усилить свою роль донора многосторонних организаций, исходя из убеждения, что многосторонняя помощь будет лучше расходоваться в развивающихся странах, чем двусторонняя помощь, особенно в случае Китая. Это обоснование остается сильным.

В то же время растут опасения, что большое присутствие Китая в многосторонних организациях дает ему чрезмерное влияние и преимущество, учитывая его исключительное положение в качестве крупного акционера, донора, клиента и коммерческого партнера. Но признание реальности уникального положения, которое Китай занимает в многосторонней системе, не ставит под сомнение призыв к Китаю делать больше в качестве многостороннего донора.

Однако это может указывать на необходимость дальнейшего изучения некоторых областей, особенно в тех случаях, когда Китай может получить преимущества перед другими странами и субъектами таким образом, что это подрывает цели развития и многосторонность.

Например, хотя правила закупок МБР направлены на продвижение прозрачных и открытых торгов, китайские фирмы стали доминировать в коммерческих контрактах МБР до такой степени, что это подрывает политическую поддержку этих учреждений в других странах. Конечно, любые усилия по реформированию системы закупок не должны превращаться в дискриминационную систему для крупнейших доноров МБР. Но разумные усилия по смягчению доминирующего положения Китая могут включать в себя расширение показателей качества предложения за пределы цены, что является недавним нововведением, заслуживающим большего внимания, а также более активные усилия по расширению возможностей закупок, особенно в самих развивающихся странах.

Еще одна область пристального внимания относится к правилам и нормам многосторонних институтов развития, поскольку они применяются к двустороннему поведению Китая. Например, МВФ, Всемирный банк и ПРООН вместе играют ведущую роль в работе с развивающимися странами, чтобы обеспечить доступ к финансированию, который является устойчивым, прозрачным и предлагается на условиях, соответствующих обстоятельствам каждой страны. В случаях долгового кризиса эти многосторонние субъекты стремятся направить коммерческих и двусторонних кредиторов к совместным подходам к своевременному урегулированию. Сегодня правительство Китая занимает видное место в качестве ведущего двустороннего и квазикоммерческого кредитора во многих случаях долгового кризиса. Тем не менее, достижения Китая в области сотрудничества с многосторонними усилиями по урегулированию неоднозначны. Сами многосторонние учреждения не раз критиковали правительства своих членов, когда речь шла об их роли двусторонних кредиторов.

В целом, Соединенным Штатам и другим союзным правительствам не следует тревожиться по поводу сегодняшней позиции Китая в многосторонних институтах развития и они должны продолжать продвигать роль Китая в качестве донора этих институтов. При этом они не должны быть равнодушными к тем областям, где многосторонние отношения Китая противоречат их интересам. Закупки и устойчивость долга – два примера, заслуживающих большего внимания. В духе многосторонности эти программы должны решаться совместно, для проведения реформ, которые не являются дискриминационными, даже если они направлены на решение проблем, связанных с Китаем.

Правительства должны стремиться содействовать участию Китая в многосторонних организациях по тем же причинам, по которым они сами участвуют: основные проблемы, стоящие сегодня перед миром, требуют сотрудничества, а не конкуренции. Будь то угроза изменения климата или глобальная пандемия, эффективное реагирование требует сотрудничества между Китаем и другими правительствами в рамках многосторонних институтов.

[1] Включенные организации: регулярный бюджет ООН, ФКРООН, ЮНИСЕФ, ЮНФПА, ВПП, ЦМТ, УВКБ ООН, ЮНКТАД, ООНЖЕНЩИНЫ, БАПОР, ПРООН, ЮНЕП, ООН-Хабитат, ЮНОПС, МОМ, ДЭСВ, ДПО, ДППД, УКГВ, УВКПЧ, УСРБ ООН, УНП ООН, ЮНЭЙДС, ФАО, МОТ, МСЭ, МФСР, ЮНЕСКО, ЮНИДО, ВОЗ, ВМО, ЭСКАТО

[2] Рейтинг только среди государственных доноров; частные доноры исключены из рейтинга.

Источник