Участие Китая в многосторонних институтах и фондах развития

18.01.2022

Введение

Китай стал ведущим участником многосторонних организаций в области развития. Во многих отношениях это долгожданное событие. Сегодняшние глобальные вызовы, включая COVID-19 и изменение климата, требуют международного реагирования и вызвали усиление воздействия со стороны ведущих экономик. Это, в сочетании с признанием высоких стандартов транспарентности и экологических гарантий со стороны многосторонних организаций, иногда приводило к тому, что Соединенные Штаты призывали Китай активизировать свой многосторонний вклад. В то же время страны, сосредоточенные на стратегической конкуренции, все чаще скептически относятся к многостороннему участию Китая.

Когда Китайская Народная Республика присоединилась к Всемирному банку в 1980 году, ей было выделено 12 000 акций Международного банка реконструкции и развития (МБРР), и она стала шестым по величине акционером Банка с 3,47% голосов. К 2013 году благодаря десятилетиям быстрого экономического роста Китай занял нынешнее положение третьего крупнейшего акционера МБРР, опередив Францию, Германию и Великобританию с 5,03% голосов МБРР.

Во многих отношениях рост авторитета Китая в МБРР отражает рост его влияния в системе многостороннего развития. Это, безусловно, верно в отношении растущей доли Китая с правом голоса во Всемирном банке, МВФ и системе ООН, которые увязывают финансовые взносы с масштабом экономики (рис. 1). Но растущее значение Китая в многосторонней системе также является результатом четкого политического выбора, сделанного китайским правительством. Эти варианты политики выходят за рамки финансовых взносов, основанных на благосостоянии, которые обязывают в условия владения акциями МБРР включать добровольное финансирование, займы и коммерческие контракты. Вместе они делают Китай уникальным игроком в многосторонней системе благодаря его одновременной роли многосторонней организации-донора, акционера, получателя помощи и коммерческого партнера.

A graph showing how China has more than quadrupled its discretionary contributions to multilateral development institutions and funds over the last decade

Рисунок 1. Китай более чем в четыре раза увеличил свои дискреционные взносы в многосторонние институты и фонды развития за последнее десятилетие. Из-за разного графика пополнения и/или разной доступности данные за 2010–2012 годы (2019–2021 годы) отражают самые ранние (последние) доступные данные по каждому базовому учреждению в заданном диапазоне. Вертикальные фонды отражают самые ранние взносы в каждый фонд (CGIAR и GFTATM, GEF) в диапазоне 2010–2012 годов. Для более поздних дат диапазон расширен с 2015 по 2021 год, чтобы зафиксировать разовые вклады в GIF (2015) и We-Fi (2017). Вклад Китая в Gavi, начавшийся в 2016 году, учитывается во втором периоде, но не в первом.

По сути, развивающаяся роль Китая в многостороннем пространстве требует от нас пересмотра показателей, которые мы используем для оценки масштабов его участия. Этот анализ направлен на устранение этого пробела. Собирая и сопоставляя данные о финансах, закупках, голосовании и другие данные, предоставленные основными многосторонними учреждениями и фондами, ориентированными на развитие, мы стремились представить четкую межведомственную сравнительную картину роли Китая в многосторонних организациях развития и эволюцию этой роли за последнее десятилетие.

Мы обнаружили, что большое влияние Китая на многосторонние организации развития сегодня проявляется в пяти ключевых аспектах:

  1. Экономика Китая в некоторых отношениях определяет позицию страны благодаря многосторонним правилам, которые привязывают участие акционеров и «оценочные» взносы в первую очередь к размеру экономики.

 

  1. Добровольные взносы Китая в многосторонние учреждения резко возросли за последнее десятилетие, но этот рост благоприятствовал одним учреждениям по сравнению с другими. По сравнению с другими крупными странами-донорами, общий объем добровольных взносов Китая в многосторонние учреждения оставляет значительный потенциал для роста.

 

  1. Наряду с ростом Китая в качестве донора и акционера, китайское правительство продолжало оставаться одним из крупнейших клиентов многосторонних организаций и до недавнего времени стабильно одним из крупнейших заемщиков многосторонних банков развития (МБР).

 

  1. Китай получает коммерческую выгоду от многосторонних институтов, при этом китайские фирмы (государственные и частные) ежегодно входят в число крупнейших получателей закупок МБР.

 

  1. В соответствии с практикой других крупных стран, Китай добивается представительства на ключевых руководящих должностях в многосторонней системе.

 

Международные финансовые институты и фонды

Финансовые взносы и право голоса

Международные финансовые учреждения (МФУ) предоставляют финансовую и техническую помощь в целях развития в странах с низким и средним уровнем дохода. Влияние Китая в МФУ – прежде всего в МБР и региональных банках развития (РБР) – значительно возросло за последнее десятилетие. В настоящее время Китай занимает второе место по совокупному количеству голосов среди поддерживаемых им МФУ, хотя и значительно отстает от США (рис. 2). Наибольший рост числа голосов Китая за последнее десятилетие наблюдался в МБРР и Международной финансовой корпорации (МФК), входящих в группу Всемирного банка, а также в региональных банках развития в Африке и Латинской Америке (табл. 1). Запуск Азиатского банка инфраструктурных инвестиций (АБИИ) и Нового банка развития (НБР) в течение последних пяти лет – оба со значительным капиталом и в обоих из которых Китай является крупнейшим (или со-крупнейшим) акционером – также способствует растущему влиянию Китая. в более широкой многосторонней системе.

An image showing how China has the second-highest aggregate voting power in the IFIs it supports

Рисунок 2. Китай занимает второе место по совокупному количеству голосов среди поддерживаемых им МФУ. В этот анализ включены МБРР, MIGA, IFC, АБР, AFDB, IADB, EBRD, NDB, AIIB, CDB, TDB, BOAD, IDB Invest. Цифра отражает самый последний год доступных данных о количестве голосов, обычно это 2019, 2020 или 2021 год.

Таблица 1. Доля/рейтинг Китая с правом голоса увеличилась за последнее десятилетие почти во всех МФУ. BOAD исключен, поскольку доступна только одна оценка количества голосов с неуказанным годом. Право голоса Китая в ИБР составляет 0,004% как в 2010, так и в 2021 году.

 

 

Год

Процент голосов Китая

Рейтинг Китая

Год

Процент голосов Китая

рейтинг Китая

Изменение рейтинга Китая за отчетный период

Подписной капитал (долл. США, млрд)

AIIB

2016

26.1

1

2021

26.6

1

--

97

NDB

2017

20.0

1

2020

20.0

1

--

50

TDB

2010

6.5

9

2020

7.1

3

↑6

2

ADB

2010

6.2

2

2019

5.4

3

↓1

174

IBRD

2010

2.8

6

2021

5.1

3

↑3

297

CDB

2010

4.3

7

2019

5.6

5

↑2

2

IDB Invest

2017

4.4

7

2020

5.8

5

↑2

2

MIGA

2010

2.6

6

2021

2.6

6

--

2

IFC

2010

1.0

22

2020

2.3

9

↑13

20

AFDB

2010

1.1

30

2021

1.4

19

↑11

101

EBRD

2016

0.1

51

2019

0.1

53

↓2

34

IDB

2010

<0.1

47

2021

0.1

47

--

176

Отчасти, возросшее количество голосов Китая в системе IFI отражает экономический рост Китая; доли участия в МБРР и МФК напрямую связаны с размером экономики. Однако увеличение доли Китая в голосующих акциях некоторых РБР является результатом активных усилий и дискреционных покупок акций со стороны китайского правительства. Крупные акционеры МФУ, как правило, имеют влияние на формирование институциональной повестки дня и кровно заинтересованы в обеспечении надлежащего управления деятельностью и надлежащих ресурсов.

В отличие от участия в акционерном капитале, взносы в окна льготного финансирования банка развития (ресурсы, выделенные для распределения странам по более выгодным процентным ставкам и графикам погашения) являются полностью дискреционными. За последнее десятилетие Китай увеличил поддержку этих окон, особенно для МАР Всемирного банка (рис. 3 и 4). Право голоса в этих организациях более ограничено, чем в случае с пакетом акций МБР, но взносы МАР учитываются в формуле для определения права голоса МБРР.

Two side by side by side graphs showing China's voluntary contributions to AfDF, ADF, and IDA replenishments have grown between 2010 and 2020; U.S. contributions have shrunk

Рисунок 3 и Рисунок 4. Добровольные взносы Китая на пополнение АфБР, ADF и IDA выросли в период с 2010 по 2020 год; Взносы США сократились.

В дополнение к мероприятиям по сбору средств в рамках всего учреждения посредством подписки на капитал (для МБР) и периодических пополнений (для окон льготного финансирования), Китай также вносит вклад в ряд фондов специального назначения, связанных с банками, которые дополняют основное финансирование учреждений. Особого упоминания заслуживают два фонда под руководством Китая на сумму 2 миллиарда долларов, связанные с Межамериканским банком развития (IDB) и Африканским банком развития (АфБР). Эти крупные фонды могут помочь увеличить финансирование и влияние Китая там, где владение акциями и право голоса ограничены региональной формулой. Например, Китай вносит всего 50 миллионов долларов (1%) из 5 миллиардов долларов оплаченного капитала АфБР.

Приобретение

Китайские фирмы превосходят фирмы из других стран в обеспечении контрактов МБР на товары, работы и услуги (табл. 2). Только в 2019 году китайские фирмы получили контракты от МБРР, МАР, АфБР, ИБР, АБР и ЕБРР на сумму 7,4 млрд долларов (14% от общего объема контрактов по стоимости). Это отражает институциональные правила, которые отдают предпочтение самым низким предложениям по контрактам на закупку. Это также отражает значительное присутствие китайских фирм в инфраструктурных секторах, на которые приходится самая большая стоимость контрактов в МБР. Несмотря на то, что случаи коррупции обнаруживаются в очень небольшой части контрактов МБР, что приводит к отстранению замешанных фирм, на китайские фирмы приходится значительная доля таких отстранений. Тем не менее, наш анализ также показывает, что, участвуя в контрактах МБР, китайские фирмы работают в рамках очень прозрачной системы, основанной на правилах.

Таблица 2. Китай неизменно занимает первое место среди стран, заключающих контракты с международными финансовыми организациями

Рейтинг Китая (Контракты, присужденные по стоимости)

 

 

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

World Bank

1

1

1

1

1

1

2

1

1

1

*

AfDB

*

*

*

*

*

1

1

1

1

1

1

IDB

20

30

43

16

3

+

4

15

6

1

8

ADB

*

*

*

*

*

*

1

1

1

2

4

EBRD

9

+

12

16

4

4

11

4

18

1

4

 

*Указывает на отсутствие общедоступных данных о распределении закупок этого МБР по странам-подрядчикам.

+Указывает на то, что в течение этого года соответствующие МБР не заключали контрактов с китайскими фирмами.

Система ООН

Финансовые взносы

Китай вносит основной вклад в организации ООН, ориентированные на развитие [1], но это в значительной степени отражает уровень его обязательных взносов, которые основаны на размере экономики (рис. 5). По добровольным взносам Китай занимает 22-е место.

Side by side graphs showing China's development focused entities compared to other countries in 2019.

Рисунок 5. Китай является пятым по величине вкладчиком в организации ООН, занимающиеся вопросами развития, но его добровольные взносы сравнительно невелики (2019)

Крупнейшие взносы Китая в систему ООН (за исключением его взносов в регулярный бюджет и операции по поддержанию мира) идут во Всемирную организацию здравоохранения (ВОЗ), Экономическую, социальную и культурную организацию ООН (ЮНЕСКО) и Продовольственную и сельскохозяйственную организацию (ФАО). Однако в основном это начисленные взносы (рис. 6). Крупнейшие добровольные взносы Китая, которые более показательны для политических предпочтений Китая, были сделаны в Международный фонд сельскохозяйственного развития (МФСР), Мировую продовольственную программу (ВПП) и Программу развития ООН (ПРООН).

A graph showing that China is a top donor to WHO, UNESCO, FAO, IFAD, ILO, UNIDO, and ITU, but its largest voluntary contributions are to IFAD, WFP, and UNDP (2019)

Рисунок 6. Китай является крупнейшим донором ВОЗ, ЮНЕСКО, ФАО, МФСР, МОТ, ЮНИДО и МСЭ, но его крупнейшие добровольные взносы вносятся в МФСР, ВПП и ПРООН (2019)

 

Добровольное финансирование Китаем структур ООН, занимающихся вопросами развития, увеличилось на 250% в период с 2010 по 2019 год. Особо следует отметить увеличение взносов Китая в МФСР и ВПП (рис. 7). Это отражает недавнее внимание китайских политиков к роли продовольственного и сельскохозяйственного секторов в развитии.

 

A figure showing how China increased its voluntary UN contributions, almost across the board but notably to agriculture-oriented entities

Рисунок 7. Китай увеличил свои добровольные взносы в ООН почти по всем направлениям, но особенно в пользу организаций, ориентированных на сельское хозяйство (* Данные по UNWOMEN начинаются с 2011 года)

В 2016 году Китай не только вносил вклад в созданные структуры ООН, но и учредил Целевой фонд мира и развития ООН (UNPDF) с обязательством в размере 200 миллионов долларов США в течение 10 лет для достижения целей мира и развития. По состоянию на 2020 год Китай вложил в фонд 100 миллионов долларов.

Вертикальные фонды

Финансовые взносы

Китай не является крупным вкладчиком в вертикальные фонды, одноотраслевые фонды развития, в которые государство и частные доноры вносят добровольный вклад (таблица 3). Среди 18 крупных вертикальных фондов Китай занял 22-е место среди вкладчиков правительства за период 2010–2020 годы (США заняли первое место).

Таблица 3. Китай вносит вклад всего в шесть вертикальных фондов и является крупнейшим донором только в одном

 

Сектор

Общая сумма взносов (млн долларов США , 2010 - настоящее время)

Взносы Китая (млн долларов США, 2010 - настоящее время)

Место Китая среди участников[2] (2010-настоящее время)

Количество участников

Консультативная группа по Международному целевому фонду сельскохозяйственных исследований (КГМСХИ)

Сельское хозяйство

$5,556

$40

15

36

Глобальный экологический фонд (ГЭФ)

Окружающая среда

$10,784

$57

18

32

Финансовая инициатива Женщин-предпринимателей (We-Fi)

Гендер, финансы

$348

$10

9

14

Глобальный фонд для борьбы со СПИДом, туберкулезом и малярией (GFATM)

Здравоохранение

$36,493

$31

22

45

Gavi: прямые взносы

Здравоохранение

$15,854

$25

17

33

Глобальный инфраструктурный фонд (GIF)

Инфраструктура

$125

$20

2

7

 

При этом взносы Китая в вертикальные фонды удвоились за последнее десятилетие, причем наибольший прирост приходится на Gavi, Альянс по вакцинам (см. рис. 8).

 

A graph of China’s contributions to vertical funds have grown since 2010

Рисунок 8. Взносы Китая в вертикальные фонды выросли с 2010 года

Вывод

Когда дело доходит до глобальных усилий по развитию, стратегическая конкуренция теперь определяет позицию между Китаем и Соединенными Штатами и, в меньшей степени, между Китаем и странами G7. Это создает дилемму, когда речь заходит о роли Китая в многосторонних институтах развития. Западные страны уже давно призывают Китай усилить свою роль донора многосторонних организаций, исходя из убеждения, что многосторонняя помощь будет лучше расходоваться в развивающихся странах, чем двусторонняя помощь, особенно в случае Китая. Это обоснование остается сильным.

В то же время растут опасения, что большое присутствие Китая в многосторонних организациях дает ему чрезмерное влияние и преимущество, учитывая его исключительное положение в качестве крупного акционера, донора, клиента и коммерческого партнера. Но признание реальности уникального положения, которое Китай занимает в многосторонней системе, не ставит под сомнение призыв к Китаю делать больше в качестве многостороннего донора.

Однако это может указывать на необходимость дальнейшего изучения некоторых областей, особенно в тех случаях, когда Китай может получить преимущества перед другими странами и субъектами таким образом, что это подрывает цели развития и многосторонность.

Например, хотя правила закупок МБР направлены на продвижение прозрачных и открытых торгов, китайские фирмы стали доминировать в коммерческих контрактах МБР до такой степени, что это подрывает политическую поддержку этих учреждений в других странах. Конечно, любые усилия по реформированию системы закупок не должны превращаться в дискриминационную систему для крупнейших доноров МБР. Но разумные усилия по смягчению доминирующего положения Китая могут включать в себя расширение показателей качества предложения за пределы цены, что является недавним нововведением, заслуживающим большего внимания, а также более активные усилия по расширению возможностей закупок, особенно в самих развивающихся странах.

Еще одна область пристального внимания относится к правилам и нормам многосторонних институтов развития, поскольку они применяются к двустороннему поведению Китая. Например, МВФ, Всемирный банк и ПРООН вместе играют ведущую роль в работе с развивающимися странами, чтобы обеспечить доступ к финансированию, который является устойчивым, прозрачным и предлагается на условиях, соответствующих обстоятельствам каждой страны. В случаях долгового кризиса эти многосторонние субъекты стремятся направить коммерческих и двусторонних кредиторов к совместным подходам к своевременному урегулированию. Сегодня правительство Китая занимает видное место в качестве ведущего двустороннего и квазикоммерческого кредитора во многих случаях долгового кризиса. Тем не менее, достижения Китая в области сотрудничества с многосторонними усилиями по урегулированию неоднозначны. Сами многосторонние учреждения не раз критиковали правительства своих членов, когда речь шла об их роли двусторонних кредиторов.

В целом, Соединенным Штатам и другим союзным правительствам не следует тревожиться по поводу сегодняшней позиции Китая в многосторонних институтах развития и они должны продолжать продвигать роль Китая в качестве донора этих институтов. При этом они не должны быть равнодушными к тем областям, где многосторонние отношения Китая противоречат их интересам. Закупки и устойчивость долга – два примера, заслуживающих большего внимания. В духе многосторонности эти программы должны решаться совместно, для проведения реформ, которые не являются дискриминационными, даже если они направлены на решение проблем, связанных с Китаем.

Правительства должны стремиться содействовать участию Китая в многосторонних организациях по тем же причинам, по которым они сами участвуют: основные проблемы, стоящие сегодня перед миром, требуют сотрудничества, а не конкуренции. Будь то угроза изменения климата или глобальная пандемия, эффективное реагирование требует сотрудничества между Китаем и другими правительствами в рамках многосторонних институтов.

[1] Включенные организации: регулярный бюджет ООН, ФКРООН, ЮНИСЕФ, ЮНФПА, ВПП, ЦМТ, УВКБ ООН, ЮНКТАД, ООНЖЕНЩИНЫ, БАПОР, ПРООН, ЮНЕП, ООН-Хабитат, ЮНОПС, МОМ, ДЭСВ, ДПО, ДППД, УКГВ, УВКПЧ, УСРБ ООН, УНП ООН, ЮНЭЙДС, ФАО, МОТ, МСЭ, МФСР, ЮНЕСКО, ЮНИДО, ВОЗ, ВМО, ЭСКАТО

[2] Рейтинг только среди государственных доноров; частные доноры исключены из рейтинга.

Источник