18+
Построение дееспособного государства. Часть 1.
07.10.2021
Оспариваемые дискурсы и практики в наращивании потенциала ЕС
Резюме
Наращивание потенциала заняло видное место в словаре международного сообщества как способ содействия безопасности и развитию в нестабильных и постконфликтных условиях. Наращивание потенциала направлено на продвижение восходящего подхода с привлечением и укреплением существующего местного потенциала.
В этой статье утверждается, что наращивание потенциала можно понимать как часть более широкого государственного управления, которое стремится определить извне, что является «способным» субъектом. Однако последствия такой практики управления не являются однозначными, поскольку они постоянно зависят от того, как местные субъекты на местах взаимодействуют с ними.
Опираясь как на программные документы, так и на интервью, проведенных в Боснии, Косово и Сомали, в статье исследуются инициативы Европейского Союза по наращиванию потенциала в этих постконфликтных условиях. Исследуя рациональность и проблематизацию этого дискурса, в статье раскрывается, как такие предположения (в частности, в отношении отсутствия институтов, власти и знаний) на практике приводят к взаимодействиям и соперничеству между местным и международным сообществом, что приводит к новым результатам, которые ни прямо не отражают существующий статус-кво, ни представляют собой линейное навязывание власти внешними создателями потенциала.
Вступление
Наращивание потенциала стало ключевой формой интервенционной практики в постконфликтных зонах и странах с переходной экономикой (European Commission, 2011; OECD, 2006). На первый взгляд, наращивание потенциала смещается от прежних нисходящих действий «либерального мира» в сторону более восходящих методов, ориентированных на существующий местный потенциал в соответствии с подходами к повышению устойчивости (Chandler, 2015).
Однако реальность часто бросает вызов риторике (Mac Ginty and Richmond, 2013). Особенно проблематичным является тот факт, что международные организации по наращиванию потенциала продолжают продвигать вдохновленные Западом модели «дееспособного государства», основанные на сомнительных предположениях об отсутствии институтов, власти и знаний на местном уровне. Как следствие, программы наращивания потенциала в области мироустройства сталкиваются с постоянными и хорошо задокументированными проблемами эффективности, устойчивости, местной ответственности и легитимности (Edmunds et al., 2018).
В этой статье мы задаемся вопросом, почему международным разработчикам потенциала было так сложно выйти за рамки идеализированных представлений о дееспособном государстве и изучить, что происходит на самом деле, когда такие понятия сталкиваются с зачастую сложными реалиями управления в местной среде. Мы опираемся на опыт недавних инициатив Европейского Союза (ЕС) по наращиванию потенциала, чтобы показать, что такая деятельность глубоко укоренилась в определенных формах государственной субъективности и стремится воспроизвести их.
Дискурсы по наращиванию потенциала и конфигурации истины формируют представления о том, что такое «дееспособное государство» в форме институционализированного, либерального государственного образования, исключая при этом неприемлемые формы дееспособности государства, которые могут быть более локализованными, неформальными или традиционными по своей природе, ограничивая представление о том, что возможно в наращивании потенциала.
Мы используем существующую правительственную литературу по мироустройству и государственному строительству (Chandler, 2010; Joseph, 2013; Merlingen and Ostraukaite, 2006), утверждая, что эти процессы производят новые формы управления на периферии ЕС, а также между этой периферией и самим ЕС.
Мы также опираемся на выводы из литературы по гибридному подходу в мироустройстве и данные наших собственных интервью, предполагая, что взаимодействия, возникающие в результате наращивания потенциала, не имеют линейных или прямо иерархических эффектов и не представляют собой неоспоримое применение власти ЕС над несогласными подчиненными субъектами. Вместо этого они включают динамическое взаимодействие между субъективностями и практиками ЕС и субъектами на местах.
Эмпирически статья фокусируется на программах ЕС по наращиванию потенциала на Западных Балканах и на Африканском Роге. Эти два региона различаются по уровню развития и угрозам безопасности, а также по характеру взаимодействия с ЕС, при этом первый извлекает выгоду из перспективы интеграции в ЕС. Тем не менее, данные демонстрируют аналогичные предположения и практики в отношении деятельности ЕС по наращиванию потенциала в этих двух регионах.
Исследование основано на нашем анализе вторичных и первичных источников, включая официальные документы и качественные интервью. Полевые исследования, проведенные в Боснии, Косово и Сомали в период с мая по ноябрь 2016 года, включают 98 интервью с официальными лицами ЕС и других стран, представителями гражданского общества и представителями местных органов власти. В целях анонимности все интервью закодированы.
Наше обсуждение продолжается следующим образом. Во-первых, мы исследуем способы, которыми на сегодняшний день понималось наращивание потенциала, и предлагаем нашу собственную концептуализацию, основанную на фукоистских представлениях о правительственности. Затем мы переходим к анализу дискурсов ЕС по наращиванию потенциала, уделяя особое внимание их формулировке в ключевой политической документации.
Эмпирические разделы исследуют рациональность и проблематизацию, лежащую в основе этих инициатив, более глубоко, утверждая, что они тесно связаны с весьма конкретными и нормативными предположениями о том, какие государственные образования «дееспособны». В частности, мы исследуем способы, с помощью которых эти предположения оспариваются посредством взаимодействия с обстоятельствами на местах, уделяя особое внимание спорам по поводу институтов, власти и знаний.
Создание теоретического потенциала
Наращивание потенциала становится все более важной стратегией для международных субъектов, когда дело доходит до усилий по обеспечению безопасности и развития. Оно включает в себя широкий спектр мероприятий, направленных на укрепление способности истерзанных войной или нестабильных государств решать свои собственные проблемы безопасности и достигать целей развития в контексте мироустройства, государственного строительства и реформы сектора безопасности (РСБ).
Оно предполагает, что местные субъекты лучше всего способны понимать и решать свои собственные проблемы безопасности, и что оказание им помощи (а не вмешательство) приведет к эффективным, законным и устойчивым результатам (Clements et al., 2007: 46). Оно направлено на то, чтобы помочь государствам-партнерам стать более устойчивыми перед лицом различных опасностей, с которыми они сталкиваются, путем предоставления материальной помощи, знаний и технологий, которые позволят им сделать это. Наращивание потенциала в этом смысле понимается как техническая попытка решения проблем и альтернатива более амбициозным и дорогостоящим либеральным вмешательствам 1990-х и 2000-х годов.
Хотя термин «наращивание потенциала» имеет долгую историю в исследованиях управления и развития (Smillie, 2001), он появился недавно в международных отношениях. Кюль (2009: 554–555) отмечает, что на начальных этапах эта концепция была тесно связана с так называемыми подходами к институциональному строительству, направленными на улучшение бюрократической инфраструктуры в постколониальных государствах. Последние подходы носят более восходящий характер и уделяют значительное внимание развитию человеческих ресурсов и навыков (Haldrup and Rosén, 2013).
Как отмечает Мур, наращивание потенциала «включает в себя все, что охватывается различными определениями "институционального строительства" и многое другое» (Eade, 2005: 1). Понятия потенциала того или иного рода также косвенно присутствуют в большей части литературы по РСБ, в которой рассматриваются демократические изменения и трансформация управления безопасностью.
Однако концепция потенциала сектора безопасности редко выдвигается в явной форме (Denney and Valters, 2015) [1] и часто означает не более чем техническое упражнение в организационной реструктуризации. Ограничения таких узких подходов отражены в отчете Министерства международного развития Великобритании (DFID):
[Они] понимают […] проблему, с которой сталкиваются, как нехватку технических навыков и ресурсов, которые, будучи заполнены, приведут к улучшенной системе безопасности. При этом упускаются более глубокие уровни потенциала, касающиеся того, как различные компоненты сложной системы работают вместе, и взаимоотношений между системой безопасности и сообществами, которые они обслуживают. Они также игнорируют тот факт, что дисфункция часто является результатом не только – или в первую очередь – слабого потенциала, но и определенного набора политических стимулов, часто подкрепленных характером преобладающего политического урегулирования. (Денни и Валтерс, 2015: 11)
Другими словами, большая часть работ, касающихся наращивания потенциала, не только не концептуализирует этот термин, но и не теоретизирует властные отношения, которые поддерживают эту практику как на национальном, так и на международном уровне.
Основываясь на этих выводах, мы утверждаем, что наращивание потенциала представляет собой форму управления, поскольку оно направлено на формирование определенных типов субъектов посредством доминирующих дискурсов и представлений о том, каким «дееспособным государством» является то или иное государство – или каковым оно должно быть. В этой связи Пол Джексон (2011: 1817) уже утверждал, что современные формы государственного строительства стремятся «создать государства, которые "дееспособны" в либеральном смысле, то есть обеспечивают хорошее управление, демократию и безопасность». Он добавляет (2011: 1818), что
в основе этого сдвига лежит переопределение государственного суверенитета с международного абсолютного на переменный, основанный на способности государства или государстве, которое является суверенным только в той мере, в какой оно способно выполнять определенные функции.
Совсем недавно Джексон и Бакрания (2018) утверждали, что вмешательства РСБ на сегодняшний день способствовали продвижению технократических «линейных моделей государственного строительства», основанных на западных либеральных шаблонах и отдавая предпочтение формальным институтам над неформальными или традиционными. В данной статье мы опираемся на эти открытия, исследуя и теоретизируя, какие предположения могут лежать в основе такого понимания «дееспособного состояния» и как этот процесс разворачивается на практике.
Подход Фуко помогает нам пролить свет на то, как циркулирует власть и как знания перемещаются из западного контекста в не-западный контекст посредством программ наращивания потенциала. Отправной точкой здесь является представление Мишеля Фуко о правительственности (Foucault, 2007). Правительственность определяется как «поведение», иначе говоря, речь идет о регулировании поведения (или характеристик) субъектов.
Вместо того, чтобы работать через прямое навязывание, данный подход полагается на свободу личности и самоуправление; правительственность – это «избавление от вещей» и «применение тактики» с использованием таких технологий власти, как партнерство (Sending and Neumann, 2006: 656). Правительственность работает косвенным образом, стремясь управлять через согласие тех, кто будет ими управляться, через саморегулирование и ответственность субъекта. Таким образом, это можно понимать как форму (либерального) управления, которое стремится формировать поведение других на расстоянии (Joseph, 2013).
В области развития Филлипс и Илкан (2004: 393) утверждали, что «усилия по наращиванию потенциала часто работают для управления категориями и группами населения, заставляя их становиться саморегулирующимися и ответственными через новые рыночные отношения». Точно так же усилия ЕС по наращиванию потенциала в секторе безопасности можно рассматривать как аппарат правил, который работает для управления государствами и населением, заставляя их становиться ответственными действующими лицами в соответствии с «моделью» либерального (дееспособного) государства. Он делает это, стремясь как сформировать их способность управлять собой, так и свою субъективность.
Хотя концепция управляемости Фуко была ориентирована на население в качестве своей цели, также можно увидеть, как эту концепцию можно применить к управлению государством и как глобальные институты могут быть агентами правительственности (Joseph, 2009).
Согласно Фугнеру (2008: 308), государства можно понимать как субъекты управляемости «в том смысле, что они созданы и действуют как субъекты с рациональностью, вытекающей из организованных форм предпринимательского и конкурентного поведения». Джозеф (2009: 427) объясняет, что «регулирование штатов происходит через нацеливание на население».
Следовательно, наращивание потенциала может работать на разных уровнях, от отдельного человека до сообществ и государства. Это также соответствует тому, как ЕС предполагает наращивание потенциала. Наращивание потенциала поощряет самоуправление, потому что оно действует как «аффективная сила – внутренняя сила, которая работает на глубинном уровне, вместе с осознанным знанием или вообще помимо него, – которая может побуждать нас к движению» (Seigworth and Gregg cited in Gabay and Ilcan, 2017: 479–480). Это не только помогает развиваться, но и вселяет оптимизм в будущее и укрепляет уверенность в новых возможностях (Gabay and Ilcan, 2017). Благодаря этим аффективным качествам наращивание потенциала может действовать как производительная сила, формирующая субъекты и сообщества.
Тем не менее, сосредоточив внимание на пробелах во внутреннем потенциале и явно дисфункциональных организациях, подходы к наращиванию потенциала отвлекают внимание от внешних субъектов и служат деполитизации такой интервенционной деятельности (Chandler, 2015: 48). Это также действует как способ для международных субъектов призывать местных участников к ответственности, отказывая им в осуществлении власти (Joseph, 2013). Данная тенденция была усилена растущей ассоциацией наращивания потенциала с дискурсами устойчивости: то есть идеей (местных) адаптационных возможностей как способа справиться с возрастающей сложностью и неопределенностью (Haldrup and Rosén, 2013).
Наш анализ основан на представлении Фуко о политической рациональности. Как утверждает Лемке (2002: 55), «политическая рациональность – это не чистое нейтральное знание, которое просто "представляет" управляемую реальность. Это не внешний пример, а элемент самого правительства, который помогает создать дискурсивное поле, в котором осуществление власти происходит «рационально». Опора на рациональность помогает определить, чем и кем нужно управлять – и как.
Подобно тому, как медицина не только занимается лечением «больного человека», но и генерирует знания о «здоровом человеке» (Foucault in De Larrinaga and Doucet, 2015: 59), наращивание потенциала не ограничивается предоставлением рецептов для улучшения состояния здоровья аппарата государственной безопасности; оно также пропагандирует дискурс «модельного государства» как либерального (дееспособного) государства.
Как мы показываем в этой статье, рациональность наращивания потенциала основана на конкретном и глубоко укоренившемся видении того, что такое «дееспособное» государство – понимаемое в функционалистских, централизованных и либеральных терминах, – но также и того, чем оно не является. Более того, создание потенциала берет в качестве отправной точки конкретные проблемы, в данном случае слабые или отсутствующие возможности в целевых странах (отсюда и метафора «наращивания»).
Здесь проблематизация понимается как процесс, при котором некоторые конкретные вопросы становятся проблематичными и нуждаются в исправлении и вмешательстве (İşleyen, 2017; Merlingen, 2011). Такая проблематизация легитимизирует вмешательство ЕС (и других доноров), направленное на формирование управления государствами и населением на его периферии на расстоянии (Merlingen and Ostraukaite, 2006).
В статье определены три встроенных проблематизации местного населения, которые являются общими для деятельности ЕС по наращиванию потенциала: недостаток институтов, относительный недостаток власти и недостаток знаний. Однако акцент на правительственности не должен переоценивать его реальные последствия на практике по двум причинам.
Во-первых, как утверждает Джозеф (2009), существуют пределы эффективного действия правительственности за пределами развитых либеральных обществ, где она впервые возникла. В случаях «неудавшейся правительственности» навязываются особые виды рациональности, потому что международные субъекты «настолько связаны с доминирующей неолиберальной рациональностью, что они не могут видеть мир за пределами этой дискурсивной структуры» (Joseph, 2009: 421). Ту же логикц и неудачи правительственности можно наблюдать в отношении рациональности «дееспособного государства» ЕС.
Во-вторых, даже там, где это работает, необходимо учитывать вопросы непредвиденных обстоятельств и действия тех, кто сталкивается и/или сопротивляется наращиванию потенциала. Правительственная работа по глобальному управлению (например, Fougner, 2008; Merlingen, 2011; Sending and Neumann, 2006) имела тенденцию преуменьшать непредвиденные обстоятельства и последствия, тем самым лишая возможности для деятельности тех, кто подчиняется правительству.
Тем не менее, как сказано в одной из самых известных цитат Фуко, «там, где сила, там и сопротивление» (1978: 95–96). Более того, наука в области мироустройства продемонстрировала, насколько двусмысленность подрывает реализацию либерального мира (Autesserre, 2014; Pouligny, 2006). Как выразился Занотти (2010: 19), «практическое воплощение сценария международного управления сопровождается двусмысленностями, нерешительностью и постоянными случайными и зависящими от контекста переговорами о различных наборах принципов и практических потребностях».
Данная статья дополняет эту литературу, показывая, как неопределенности и непредвиденные обстоятельства открывают пространство для агентств на местном уровне. Хотя наращивание потенциала в качестве средства управления является мощным процессом, имеющим эффекты, они часто не являются линейными – или не такими, как задумано. Вместо этого они порождают новые формы субъективности, которые иногда отличаются от первоначальных устремлений создателей потенциала.
В статье эти идеи используются для изучения взаимодействия и противостояния между местным и международным сообществом, что приводит к новым результатам, которые ни прямо не отражают существующий статус-кво, ни представляют собой линейное наложение власти со стороны создателей потенциала. Далее мы исследуем эти вопросы более глубоко, сначала рассматривая конкретные дискурсы, лежащие в основе наращивания потенциала ЕС, а затем способы, которыми они выстраивают и пронизывают понятия дееспособного и недееспособного государства.
