Подготовка к кризисам после COVID-19

09.11.2020
Систематическое предвидение как инструмент научно обоснованной политики предосторожности

Германский институт по международным делам и безопасности опубликовал анализ по теме коронавируса и политического планирования. Ниже дается обзор данного материала.

Новый коронавирус продолжает сеять хаос во всем мире. В настоящее время сообщается, что более 48 миллионов человек инфицированы COVID-19 и более 1,2 миллиона умерло. Число незарегистрированных случаев, вероятно, будет значительно выше. Всемирная продовольственная программа опасается, что в результате коронокризиса число голодающих людей может увеличиться на 120 миллионов к концу 2020 года. По оценкам Международного валютного фонда, совокупные экономические потери этого и следующего года составят примерно 11 триллионов долларов во всем мире. В своих макроэкономических прогнозах для еврозоны Европейский Центральный банк прогнозирует снижение ВВП до восьми процентов в 2020 году, в то время как совокупный дефицит бюджета 19 стран может достичь почти одного триллиона евро – увеличение почти на 10%.

Двойной кризис коммуникаций и управления

В отличие от глобального финансового кризиса 2008 года, координация политики во время пандемии в целом отсутствовала. Регионы, первоначально едва затронутые COVID-19, вскоре пострадали от последствий решений о блокировке и карантине, принятых в других местах. Крах производства, торговли и туризма, приостановка мобильности и отток капитала особенно сильно ударили по глобальному югу. Специфическая для данной отрасли концентрация производственных мощностей в небольшом количестве мест усугубляла нехватку фармацевтических препаратов и средств индивидуальной защиты даже на глобальном севере. Результат: реальный кризис связности – негативные внешние эффекты глобальной взаимозависимости выбивают из колеи политику, экономику и общество во всем мире.

Кризис связанности также сопровождается кризисом управления. Роль, которую играют многосторонние институты в регулировании кризисов, практически отсутствует. До сих пор ни ООН, ни G20 и G7 не предоставили существенных политических указаний. Меры по охране здоровья и экономической помощи принимаются преимущественно на национальном уровне. Даже в рамках ЕС некоторые границы были закрыты без координации между государствами-членами.

Отсутствие подготовки, несмотря на предупреждения

Тем не менее, пандемия не является черным лебедем, то есть совершенно неожиданным событием, оказывающим серьезное влияние на неподготовленный мир. В течение последнего десятилетия правительственные и неправительственные организации, включая Всемирную организацию здравоохранения (ВОЗ), часто выступали с предупреждениями о надвигающейся пандемии, которая может иметь серьезные глобальные последствия. В Германии часто ссылаются на доклад Федерального управления гражданской защиты и ликвидации последствий стихийных бедствий, который рассматривает “пандемию, вызванную вирусными модификаторами” и был опубликован в 2012 году бундестагом. Билл Гейтс выступил с докладом на TED в 2015 году, предупреждая о пандемии. Другим примером такого предвидения является ежегодный доклад Всемирного экономического форума (ВЭФ) о глобальных рисках, в котором рассказывается о распространении инфекционных заболеваний в 2019 году.

Более тщательная подготовка к пандемии потребовала бы лишь малой доли затрат на борьбу с ее последствиями. На Мюнхенской конференции по безопасности в 2017 году Билл Гейтс оценил стоимость адекватной готовности к пандемии во всем мире в 3,4 миллиарда долларов в год. На той же конференции он оценил потери, которые будут понесены, если не будут приняты никакие меры, в 570 миллиардов долларов ежегодно – очень консервативная сумма с сегодняшней точки зрения. Хранение достаточного количества специального оборудования и диагностического материала в сочетании с лучшей подготовкой системы здравоохранения, включая оснащение больниц более интенсивными отделениями, значительно повысило бы шансы на раннее сдерживание вируса и спасло бы жизни людей.

Слишком много мыслимых кризисов

Очевидно, предупреждения были проигнорированы. Таким образом, вопрос о том, почему не были приняты более эффективные меры, приобрел общественное значение. Однако обвинять в недостаточной готовности только невежество политиков было бы слишком просто. Не признается, что в повседневной политике бесчисленные предупреждения, предложения и идеи конкурируют за внимание лиц, принимающих решения. На протяжении многих лет, помимо пандемии атипичной пневмонии, в Германии обсуждалось множество других гипотетических событий, к которым Германия должна быть готова: экстремальные паводки, сильные зимние ураганы, штормы, выброс радиоактивных материалов с атомной электростанции, выброс химических веществ и засуха. Помимо распространения инфекционных заболеваний, в докладе ВЭФ о глобальных рисках за 2019 год назван целый ряд явлений, которые могут перерасти в глобальные кризисы. К ним относятся неспособность смягчить последствия изменения климата, распространение оружия массового уничтожения, кибератаки, нехватка воды и образование спекулятивных пузырей на финансовых рынках. Отчеты ВЭФ за годы до (и после) 2019 года указывали на ряд других важных рисков, которые также требовали политического внимания.

Помимо Федерального управления гражданской защиты и ликвидации последствий стихийных бедствий Германии и ВЭФ, многие учреждения и агентства публикуют всеобъемлющие отчеты о рисках и предупреждения о кризисах. Адекватная подготовка ко всем этим гипотетическим рискам приведет к перенапряжению государственных ресурсов и возможностей. Поэтому лица, принимающие решения, должны сами выбирать, к каким кризисам готовиться. Типичными критериями для принятия таких решений являются вероятность наступления события и предполагаемая степень ущерба, который оно может причинить. Однако, как известно, трудно дать точную оценку того, когда ожидаемый риск действительно материализуется. Например, в докладе ВЭФ за 2019 год распространение инфекционных заболеваний было поставлено на 10-е место с точки зрения воздействия. Однако его список из десяти рисков с наибольшей вероятностью возникновения не включает инфекционные заболевания – как это также имеет место в докладе о глобальных рисках 2020 года.

Но было также несколько случаев ложных срабатываний – предсказание, которое не сбылось – на протяжении многих лет. В 2009 году ВОЗ забила тревогу по поводу свиного гриппа (вирус H1N1). Впервые за более чем 40 лет была официально объявлена пандемия. Эти предупреждения оказались неточными и впоследствии были подвергнуты парламентскому расследованию со стороны Совета Европы, который обвинил органы здравоохранения в том, что они вызывают неоправданную панику и тратят впустую государственные ресурсы. Подобное нытье может быть политически дорогостоящим.

Эвристика будущего в повседневной политике

Таким образом, в дополнение к расчету влияния и вероятности вероятного риска в будущем лица, принимающие решения, полагаются на политическую интуицию и простую эвристику будущего. В этом контексте важны три фактора: прошлый опыт, который обрабатывается с помощью аналогических рассуждений; значение, которое будущий риск, как ожидается, будет иметь в публичных дебатах; и вероятность политического решения для риска, которое в идеале должно быть приписано политическому деятелю, находящемуся у власти.

Аналогии обычно используются лицами, принимающими решения, для осмысления уроков, извлеченных из истории. Из-за сложности понимания прошлого, включая неполную информацию и предвзятое суждение, аналогии могут привести к неверным выводам. Нынешняя пандемия показывает эту проблему. За последние два десятилетия произошло несколько вспышек инфекционных заболеваний. Два из них были вызваны патогенами из семейства коронавирусов: SARS (2003) и MERS (2012). Однако в обоих случаях ожидаемого глобального распространения вируса не произошло. К счастью, предсказания о тысячах смертей и длительных экономических потрясениях не оправдались.

Учитывая, что при разработке политики прошлое очень часто является предиктором будущего по умолчанию, неудивительно, что многие лица, принимающие решения, пришли к выводу, что подготовка к пандемии не является приоритетной задачей. Следуя логике политических компромиссов между ограниченными ресурсами для предотвращения и публичной видимостью потенциальных кризисов, которые могут вылиться в политическое давление, лица, принимающие решения, склонны проводить аналогию с тем, что сложные и дорогостоящие меры по подготовке к будущим вспышкам вируса не обязательно должны занимать высокое место в повестке дня мер предосторожности. В результате пандемический риск, создаваемый патогенами, был вновь проигнорирован.

Но не везде. Правительства стран, значительно пострадавших от вспышек SARS и MERS, пришли к иному выводу. Южная Корея и Тайвань, например, инвестировали средства в подготовку здравоохранения к будущей вирусной эпидемии. С политической точки зрения это вполне оправданно, поскольку в прошлом оба общества были подвержены значительной уязвимости. В условиях нынешней пандемии обе страны извлекают выгоду из этих решений, поскольку их дела идут сравнительно хорошо. Была даже политическая награда, поскольку эффективное управление COVID-19 считается важным фактором неожиданного успеха правящей партии президента Муна на парламентских выборах в Южной Корее в апреле.

Лучшая подготовка через предвидение

Обращая это рассуждение вспять, можно предположить, что в будущем глобальной политике здравоохранения будет уделяться значительно больше внимания и ресурсов. Это, конечно, давно назрело. Однако это не решает фундаментальной проблемы, заключающейся в том, что слишком много рисков продолжают бороться за политическое внимание. Эта проблема еще более усугубляется прогнозируемым сокращением бюджета, которое сократит свободу действий правительств в отношении политики распределения. На самом деле дискуссия о тех сферах, которые должны быть защищены от бюджетных сокращений, уже идет полным ходом. В Германии организации и учреждения в области политики безопасности одними из первых предостерегли от сокращения своих бюджетов. И действительно, их главные герои могут дать веские основания для того, чтобы занять оборонительную позицию против угрозы мер жесткой экономии. Конечно, никто не знает, насколько велик риск военной конфронтации в Европе на самом деле и какие меры предосторожности оправданы.

А что, если бы мы могли знать? Научные исследования показывают, что точность предсказаний будущих событий (так называемых прогнозов) может быть систематически повышена. Если бы политики научились доверять методическому прогнозированию, можно было бы принимать более обоснованные решения о том, к каким событиям следует готовиться. Это сделало бы политические споры по приоритетам профилактики более объективными, повысило бы качество публичных дебатов и способствовало бы проведению политики предосторожности, основанной на фактических данных.

Эти исследования основаны на анализе многолетнего исследовательского проекта, в котором с 2011 года приняли участие несколько тысяч человек, как непрофессионалов, так и профессионалов. Проект рассчитан на то, чтобы участники могли сделать как можно больше прогнозов относительно гипотетических политических событий. Участникам просто предлагается ответить на вопросы и обновить свои ответы, как они считают нужным. Нынешними примерами таких вопросов могут быть: сохранит ли Дональд Трамп президентские полномочия после 20 января 2021 года? Выйдет ли Россия из Договора по открытому небу, как только из него выйдут США? Будет ли мировой экономический рост положительным во втором квартале 2021 года?

Оценка более чем 880 000 прогнозов показывает, что некоторые участники делают правильные прогнозы гораздо чаще, чем другие. Первые два процента участников достигли этого за несколько лет. Если эти люди, стабильно дающие точность прогнозов выше среднего, собираются в команды, то их общая точность прогноза возрастает еще больше. Лучшие команды достигают примерно на 30 % более высокой точности предсказания, чем группы лиц, имеющие доступ к секретной информации. Точность прогнозирования может быть дополнительно улучшена с помощью обучения.

Это не означает, что можно будет предвидеть все будущие посткорональные кризисы. Однако 30 % повышение точности означает, что число кризисов, к которым следует готовиться, значительно сократится. Затратные и непопулярные меры предосторожности, в частности, было бы легче оправдать перед, возможно, скептически настроенной общественностью – особенно если в обсуждении также участвуют негосударственные субъекты и негосударственные учреждения.

Институционализация системного предвидения

Систематическое предвидение вполне может быть институционализировано в государственных учреждениях. Иностранные службы были бы очевидными точками входа для интеграции обучения и практики форсайта в повседневную бюрократическую рутину. Со временем можно было бы создать резерв методически подготовленных дипломатов, которым было бы поручено регулярно делать прогнозы. Это не очень далеко ушло бы от повседневной практики на дипломатической службе. Важной задачей дипломатии является, конечно, рассмотрение и подготовка к возможным событиям. Повышение точности прогнозов придало бы рекомендациям дипломатов по действиям больший вес при принятии решений.

На международном уровне систематическое предвидение можно было бы институционализировать в многостороннем контексте. Предвидение традиционно является задачей национальных государств. Это автоматически ограничивает поле зрения. Учет многочисленных интересов и перспектив расширил бы его. Многоперспективное предвидение может выйти за рамки национальных позиций и помочь выявить глобальные проблемы раньше и с большей точностью. В 2019 году Франция и Германия создали Альянс за многосторонность для улучшения глобального управления. Систематическое предвидение могло бы стать весьма многообещающим инструментом для поддержки достижения этой достойной цели.