Более жесткая политика ЕС в отношении России: как коалиции государств-членов могут внести свой вклад

01.01.2021
Катехон публикует перевод записки, подготовленной Институтом внешней политики и безопасности при МИД Германии. Оригинальная терминология и стиль сохранены.

После аннексии Крыма и начала войны на востоке Украины весной 2014 года ЕС в основном находится в режиме антикризисного управления по отношению к России. За последние шесть лет стало ясно, что действия России в отношении Украины не являются отдельным кризисом, а, скорее, выражением политики, которая нарушает суверенитет и территориальную целостность других государств и не ищет компромисса с западными игроками в регионе. Это связано с подходом, направленным на ослабление как ЕС в целом, так и многих его государств-членов в отдельности.

Наконец, случай с Алексеем Навальным, среди прочего, показал, что российское руководство готово использовать грубую силу, чтобы предотвратить появление жизнеспособной политической оппозиции. Учитывая все это, ЕС нуждается в такой политике в отношении России, которая позволит более эффективно работать с ней.

Главный успех политики ЕС в отношении России заключается в том, что все государства‑члены согласились ввести санкции против России весной 2014 года и они всё ещё остаются в силе. Было нереалистично ожидать, что одни только санкции заставят российское руководство пересмотреть свои действия на Украине. Тем не менее, ограничительные меры были и остаются важным и редким сигналом единства ЕС по отношению к России; они сильно удивили Москву.

Попытки российского режима добиться отмены санкций показывают, что последние по‑разному повлияли на руководство страны. Это было очевидно, например, в первые дни пандемии Covid-19, когда Владимир Путин со ссылкой на ООН предложил отменить все существующие санкции в знак солидарности во время кризиса в области здравоохранения.

Проблемы с подходом ЕС

В марте 2016 года санкции были дополнены пятью принципами, которые теперь определяют поведение ЕС по отношению к России:

  1. Полное выполнение Минских договоренностей;
  2. Расширение отношений со странами Восточного партнерства (ВП) и странами Центральной Азии;
  3. Усиление устойчивости ЕС к угрозам со стороны России;
  4. Выборочное взаимодействие с Россией, например, по Ближнему Востоку, борьбе с терроризмом и изменением климата;
  5. Расширение контактов «от человека – к человеку» и поддержка гражданского общества России.

Эти пять принципов, предложенные тогдашним верховным представителем Федерикой Могерини и одобренные всеми министрами иностранных дел ЕС, де-факто заменили политику в отношении России после 2014 года. Все прежние инструменты – переговоры по новому соглашению и либерализации виз; «четыре общих пространства» сотрудничества; Партнерство для модернизации; и регулярные саммиты ЕС / Россия – были приостановлены и до сих пор не возобновлялись. Возврат к прежнему статус-кво в настоящее время немыслим.

Пять принципов раскрывают слабые места во внешней политике ЕС. В частности, что касается России, интересы государств-членов значительно разошлись на протяжении многих лет. Эти принципы – область наименьшего согласия для всего ЕС; выход за их пределы кажется невозможным, но желанным.

Более того, приоритет одного принципа над другим может вызвать возобновление дебатов о России в ЕС и, таким образом, поставить под угрозу хрупкий консенсус. Принципы не образуют единого целого, и было бы трудно утверждать, что они последовательно и эффективно применялись в последние несколько лет.

Отчасти это понятно. Полное выполнение Минских соглашений нереально, поскольку цели России и Украины в отношении Донбасса несовместимы. Расширение отношений ЕС с другими постсоветскими государствами происходит в рамках Восточного партнерства и стратегии Центральной Азии. Эти инициативы важны и должны быть продолжены.

Однако, будучи слабым игроком во внешней политике и политике безопасности, ЕС часто неспособен отреагировать на основные проблемы этих государств, особенно в отношении жесткой безопасности. Что касается выборочного взаимодействия, трудно найти потенциальные области, в которых сотрудничество с Россией за пределами уже существующих уровней было бы значимым. В основном это связано с тем, что руководство России не очень серьезно относится к институтам в Брюсселе и пытается ослабить их, а также некоторые государства-члены ЕС. Учитывая эти обстоятельства, усиление сотрудничества не имеет смысла.

Устойчивость и социальные контакты как точки фокусировки

Другими словами, ЕС остается сосредоточить внимание только на принципах 3 и 5 в своих прямых отношениях с Россией: повышении устойчивости ЕС и его государств-членов и расширении контактов между гражданскими обществами. Стремление к большей устойчивости как часть пяти принципов в первую очередь нацелено на преднамеренные попытки России нанести ущерб ЕС и его членам.

Однако усилия ЕС могут иметь положительное влияние, выходящее далеко за рамки отношений с Россией, поскольку другие игроки также используют аналогичные стратегии против ЕС. Расширение контактов между гражданскими обществами вызвало беспокойство у российского руководства, которое опасается, что это может усилить оппозицию или даже привести к смене режима, поддерживаемой извне.

Как российское законодательство об организациях гражданского общества, так и ее подход к «Петербургскому диалогу» показывают, что руководство хочет осуществлять широкий контроль над развитием событий в этой сфере. Таким образом, этот принцип заключается не столько в совместной работе с официальными российскими властями, сколько в социальных формах сотрудничества.

Их можно продвигать через институты ЕС и государств-членов, такие как Форум гражданского общества Россия-ЕС. В Германии основой такой поддержки является, в частности, Центр координации межобщественного сотрудничества с Россией, Центральной Азией и странами Восточного партнерства.

Коалиции как действенный подход

Эффективный подход может быть реализован через коалиции государств-членов, которые разделяют схожие цели в одной или нескольких областях существующей политики в отношении России. Эти коалиции могут активизировать принципы 3 и 5, противодействуя конкретным действиям России, таким как дезинформация, отмывание денег или кибератаки.

Коалиции также могут быть действенным средством при поддержке определенных групп в России, например, в отношении визовых вопросов и сотрудничества в рамках гражданского общества. Это было бы проще, чем корректировка всех принципов на уровне ЕС, поскольку некоторые государства-члены отдают предпочтение отдельным принципам.

Совместное заявление Франции, Латвии и Литвы от сентября 2020 года может служить примером того, как начать такое сотрудничество. Оно призывает к мерам, укрепляющим безопасность выборов и направленным на пресечение дезинформации. Несмотря на то, что декларация прямо не относится к России, многие из упомянутых мер особенно актуальны в случае этой страны.

Три государства утверждают, что ЕС мог бы быть более активным в этой области в рамках Европейского плана действий в области демократии, представленного 3 декабря. Этот призыв Франции, Латвии и Литвы к руководству ЕС очень важен. Однако цель сотрудничества, предложенная в этом анализе, заключается в том, чтобы заинтересованные страны-члены действовали по собственной инициативе, не дожидаясь, пока заявленный подход станет общеевропейской политикой.

Таким образом, в контексте вышеупомянутой декларации три государства могли бы совместно провести инвентаризацию ресурсов, которые они в настоящее время используют, и мер, которые они уже предпринимают для обеспечения безопасности выборов и противодействия дезинформации. На втором этапе они отныне будут координировать свои действия в этих областях и использовать потенциальную синергию.

Следовательно, они могут быть связаны с существующими мерами ЕС, например, Совместным планом действий по борьбе с дезинформацией, и укреплять их посредством действий на национальном уровне.

Что касается сотрудничества в рамках гражданского общества, активисты в таких странах, как Германия, Польша, Швеция, Финляндия и Чешская Республика имеют обширные контакты с подходящими российскими участниками и могут получить взаимную выгоду от систематического обмена.

Это будет способствовать поиску творческих способов решения многочисленных административных и юридических препятствий, с которыми сталкивается сотрудничество в рамках гражданского общества в России. Этому могла бы способствовать официальная поддержка в соответствующих государствах‑членах, как материальная, так и нематериальная.

Предлагаемый здесь подход потенциально опасен, поскольку внешняя политика первоначально в некоторой степени будет перенесена на уровень национального государства. Тем не менее, в конечном итоге он основан на идее преодоления индивидуального национального государства.

Сила проекта заключается в том, что несколько заинтересованных стран-членов могут объединиться в этой области и действовать сообща. Подобные коалиции затронутых стран‑членов ЕС могли бы заняться и другими проектами: например, для сдерживания отмывания денег из России Германия, Эстония, Латвия, Дания, Швеция и Польша могли бы объединить свои усилия. Для противодействия кибератакам Германия, Эстония, Финляндия, Швеция и Нидерланды, среди прочего, могли бы сформировать коалицию. Здесь существующие контр-стратегии могут дополнять друг друга.

Даже там, где сотрудничество уже существует, было бы разумно объединить его в качестве комбинированной инициативы и тем самым расширить его. Таким образом, связи между государствами-членами могут быть усилены, аспекты общей политики в отношении России могут стать более заметными, а граждане ЕС могут быть лучше осведомлены о серьезности ситуации.

Если бы конкурирующие группы государств-членов разработали две противоречивые политики, это могло бы стать проблемой. Проницательное вмешательство Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности Хосепа Боррелла могло бы предотвратить это или способствовать достижению компромисса.

Развитие внешней политики ЕС

Подход, описанный выше, может также основываться на других ранее существовавших инициативах и способствовать активизации франко-германского сотрудничества, как это предусмотрено в Ахенском договоре. И Германия, и Франция недавно предприняли усилия по развитию более тесного взаимодействия с восточными членами ЕС по вопросам политики в отношении России и стран Восточного партнерства.

О таких намерениях со стороны Франции свидетельствуют поездки президента Франции Макрона в Варшаву в феврале 2020 года и в Латвию и Литву в сентябре 2020 года. Они являются частью более широкой международной инициативы Макрона, направленной, среди прочего, на установление стратегического диалога с Россией.

Подобные усилия высокопоставленных лиц были предприняты в Германии, например, по отношению к Польше и Литве. Также существует ряд экспертных диалогов. Германия и Франция могли бы объединиться и систематически искать общие черты с партнерами в восточной части ЕС. Речь идет не столько о согласовании единого фронта по отношению к России в целом, сколько об обнаружении пересекающихся повесток дня нескольких восточных членов ЕС и согласовании совместных или скоординированных действий в этих секторах.

Однако усилия должны выходить за рамки нынешнего подхода. Последнее, по‑видимому, заключается в передаче французской или немецкой точки зрения и в лучшем понимании мнения другой стороны, но без стремления к сближению этих двух позиций. Обе страны, похоже, также готовы представлять интересы восточных государств-членов в их диалоге с Россией.

Однако это предложение неубедительно до тех пор, пока не будет установлено значительно большее доверие. Более многообещающей была бы попытка вовлечь представителей этих стран в диалог с Россией – или о России. Это также обеспечит большее внимание по отношению к странам Восточного партнерства, поскольку, например, субъекты в Польше и Литве имеют особенно тесные контакты с Беларусью и Украиной.

Франция и Германия также должны рассмотреть возможность совместной работы в отношении сотрудничества с российским гражданским обществом. Именно потому, что «Петербургский диалог» Германии и «Трианонский диалог» Франции используют разные подходы, было бы целесообразно организовать обмен информацией об их успехах (и неудачах) на сегодняшний день – и, при необходимости, сформулировать совместные послания российскому руководству относительно его отношения к гражданскому обществу.

При создании коалиций важно, чтобы участвующие государства-члены заявили о своей готовности интегрировать свою политику в рамках подхода ЕС. Тесное сотрудничество между заинтересованными государствами-членами и Брюсселем будет иметь важное значение, если эти частичные подходы направлены на усиление политики ЕС в отношении России, а не на ее ослабление.

Такая попытка предоставит возможность придать некоторым частям существующей политики более значимое и эффективное содержание и сделать ЕС более устойчивым в тех областях, где он сталкивался с деструктивными действиями в последние несколько лет, в частности – со стороны России. Таким образом, частичные подходы могут способствовать разработке более устойчивой внешней политики ЕС, инициированной сменой коалиций государств-членов.