Восстановление отношений с южными соседями НАТО

На саммите НАТО в Вильнюсе в 2023 году основное внимание уделялось войне России против Украины. На саммит в Вашингтоне, округ Колумбия, в июле 2024 года окажет влияние ещё один крупный конфликт по соседству с НАТО: война в Газе и связанное с ней усиление напряжённости на Ближнем Востоке. Это также негативно повлияло на отношение в регионе Ближнего Востока и Северной Африки (БВСА) ко многим членам Североатлантического союза. Решение Вильнюсского саммита глубоко задуматься о южном соседстве НАТО оказалось своевременным. Группа независимых экспертов, назначенная Генеральным секретарём НАТО Йенсом Столтенбергом, внесла свой вклад в этот процесс осмысления. Группа, в которую вошли два автора этой статьи, пришла к выводу, что у НАТО и стран юга есть общие интересы в области безопасности, в том числе в области борьбы с терроризмом и безопасности на море. Тем не менее, представления о безопасности далеко не одинаковы, особенно когда речь заходит о роли стратегической конкуренции. НАТО необходимо адаптировать своё мышление, чтобы использовать возможности для сотрудничества в решении проблем с партнёрами, которые могут не разделять его взгляды на международный порядок и которые обеспокоены риском возникновения новой холодной войны.

В 2023 году Вильнюсский саммит, в соответствии с «360-градусным подходом» НАТО, призвал к «всестороннему и глубокому осмыслению» отношений Североатлантического альянса со своими южными партнёрами. Генеральный секретарь НАТО Столтенберг поручил независимой экспертной группе написать доклад, который был опубликован в мае 2024 года. Он предназначен не только для информирования участников Вашингтонского саммита, но и в качестве первого шага в долгосрочном процессе углубления отношений со странами, расположенными по соседству с НАТО на юге, а именно в Северной Африке, Сахеле, на Ближнем Востоке и в регионе Персидского залива.

После операции России на Украине 24 февраля 2022 года основное внимание НАТО было сосредоточено на своих восточных соседях, вернувшись к своей традиционной ориентации на Евроатлантическое пространство после нескольких лет, в течение которых Афганистан, Ливия и всплеск терроризма привлекли его внимание к другим направлениям. НАТО вновь рассматривает Россию как самую значительную и непосредственную угрозу миру в Евроатлантическом регионе, а терроризм — как самую прямую асимметричную угрозу. Союзники по НАТО значительно увеличивают свои расходы на оборону, уделяя особое внимание восточному флангу.

В то же время растёт понимание того, что безопасность различных районов становится всё более взаимосвязанной. Действия России на Украине имели последствия для стран Африки к югу от Сахары и региона БВСА, в том числе для продовольственной и энергетической безопасности. Тем не менее, западным странам также было относительно трудно добиться солидарности со своими партнёрами на Ближнем Востоке и в Африке в отношении поддержки Украины и санкций против России. В то же время партнёрство России с Ираном углубилось, поскольку Россия использует иранские беспилотники для содействия своей операции на Украине. Более того, в странах-южанах, граничащих с НАТО, всё больше внимания уделяется России, а влияние Москвы в Сахеле и Ливии неуклонно растёт.

Тем временем Североатлантический альянс признал Китай стратегическим конкурентом, подчеркнув важность интересов и партнёрских отношений НАТО в Индо-Тихоокеанском регионе. Китай также оказывает влияние на некоторых южных партнёров. Недавний опрос общественного мнения в пяти арабских странах показывает, что население южных стран-партнеров, таких как Иордания и Мавритания, склонно считать, что Китай проводит более эффективную политику в области поддержания безопасности в регионе БВСА, чем Соединённые Штаты.

Китайские и российские интересы на Ближнем Востоке и в Африке (и в других местах) никоим образом не совпадают, но Россия и Китай углубили своё сотрудничество в борьбе с доминированием США в ряде международных сфер — в частности, российское руководство взяло на вооружение риторику глобальной борьбы с Западом.

Несмотря на громкие заявления о глобализации, проблемы, стоящие на повестке дня в различных регионах и странах-партнерах, взаимосвязаны, но не идентичны. К ним нужно подходить с чётким пониманием контекста, нюансов и различий. В экспертном отчёте южные районы упоминаются во множественном числе, чтобы объяснить их разнообразие.

Кроме того, события последних лет иллюстрируют важность наличия пропускной способности для одновременной оценки и решения проблем в разных регионах, а также для предотвращения кризисов и разрешения конфликтов до их эскалации. Примечательно, что всплеск крайнего насилия на Ближнем Востоке, начавшийся 7 октября, последовал за многолетними предупреждениями о том, что израильско-палестинский конфликт может перерасти в крупную войну, если его не урегулировать. Его более серьёзные последствия, не в последнюю очередь для морских коридоров, демонстрируют, насколько безопасность Евроатлантического региона тесно взаимосвязана с безопасностью его южных партнёров. Укрепление безопасности требует долгосрочной и институционализированной приверженности сотрудничеству и партнёрству, а не только реагирования на кризисы, когда они вспыхивают.

Подход также должен основываться на оценке того, что южные соседи могут предложить миру (с точки зрения знаний и культуры, а также торговли и экономического роста), а не изображать их просто как источники угроз.

Основываясь на своём опыте и взглядах на соседние страны НАТО, авторы этого анализа из SWP акцентируют внимание на нескольких ключевых выводах из этого широкомасштабного процесса.

Изменение мышления

Партнёрские отношения НАТО с южными странами являются давними. Формат Средиземноморского диалога, инициированный в 1994 году, включает семь государств Ближнего востока и Северной Африки (Алжир, Египет, Израиль, Иордания, Мавритания, Марокко и Тунис), а Стамбульская инициатива сотрудничества, начатая в 2004 году, включает четыре страны Персидского залива (Бахрейн, Кувейт, Катар и Объединённые Арабские Эмираты). Тем не менее, отчасти из-за региональных конфликтов и расхождений в интересах безопасности, в том числе между партнёрами, степень сотрудничества в значительной степени оставалась ниже ожиданий НАТО и её партнёров, и возник спрос на новые идеи.

Партнёры по НАТО, с которыми проводились консультации в ходе процесса обсуждения, отметили, что их не всегда хорошо понимают и что в их регионах НАТО ассоциируется с её предыдущими спорными военными вмешательствами. Тем не менее, и НАТО, и её партнёры ищут пути более эффективного совместного удовлетворения общих потребностей в области безопасности, а именно посредством сотрудничества в области безопасности, поддерживаемого политическим диалогом. В докладе была предпринята попытка представить реалистичные рекомендации, основанные, среди прочего, на ограниченности ресурсов в то время, когда требования к бюджетам НАТО и её союзников растут. Таким образом, рекомендации в первую очередь направлены на более эффективное использование существующих инструментов НАТО и внедрение нового подхода к сотрудничеству. Таким образом, в опубликованном докладе группы предлагается ряд руководящих принципов. К ним относятся:

Неисключительность. Партнёры по НАТО ясно дали понять, что они не хотят быть втянутыми в «новую холодную войну» и чтобы к ним относились как к простым фигурам на более крупной геополитической шахматной доске. Таким образом, НАТО следует избегать подталкивания своих партнёров к выбору между Североатлантическим союзом и его стратегическими конкурентами, а скорее склонить их на свою сторону, предложив более выгодные условия. Миссия НАТО в Ираке, созданная в 2018 году, является хорошим примером построения доверительных отношений — в стране, где Иран обладает значительным влиянием, — посредством долгосрочной, небоевой консультативной и учебной миссии, расположенной в этой стране. Переход к неисключительности потребует различных подходов в зависимости от конкретных геополитических условий в любом контексте.

Ценности и доверие. Концепция «международного порядка, основанного на правилах», используемая НАТО, часто не находит отклика в странах южного соседства, где возникают вопросы о том, насколько последовательно многосторонность и международное право применяются на практике. Это более широкая проблема для западных институтов в их взаимодействии с остальным миром: это не означает, что западные организации должны отказаться от своих ценностей, но они не должны предполагать, что другие считают их обладателями высоких моральных устоев.

Авторитет Североатлантического альянса среди южных партнёров также зависит от того, будут ли его члены придерживаться более последовательных подходов к международному и гуманитарному праву в различных конфликтах и регионах. Более того, авторитет НАТО зависит от его надёжности. Выполнение обещаний является ключевым фактором. Вызывает сожаление, когда успешные проекты сотрудничества прекращаются, как это было, например, в случае сотрудничества НАТО с Египтом в области разминирования, которое также принесло дополнительную пользу местному населению.

Дух сотрудничества и расширенное представительство. Совместное определение общих интересов, общее понимание цели и большая ответственность необходимы для построения более доверительных отношений между НАТО и её южными партнёрами. Это включает в себя взаимодействие с ними как с активными участниками процесса обеспечения безопасности, у которых НАТО также может поучиться. Необходимость лучшего представительства южных партнёров на саммитах и симпозиумах НАТО, особенно на мероприятиях, посвящённых партнёрству, само собой разумеется. Но также важно обеспечить, чтобы партнёры были вовлечены в разработку концепции мероприятий и политики НАТО, которые имеют к ним отношение. Это может помочь избежать таких проблем, как планирование мероприятий с участием партнёров во время мусульманских праздников.

В целом, в интересах НАТО углублять понимание и учитывать самые разные местные условия в своих южных районах. Например, некоторые страны, особенно в Персидском заливе, не испытывают особых опасений по поводу сотрудничества с НАТО, в то время как правительства и армии некоторых североафриканских стран предпочитают не привлекать к себе внимания из-за неблагоприятного мнения общественности.

Гибкость и взаимодействие. Поскольку южные районы НАТО очень разнообразны, а между партнёрами существуют серьёзные конфликты, Североатлантический союз должен проявлять гибкость в отношении форматов сотрудничества. Тематические форматы являются особенно многообещающими и также позволяют странам — участницам Средиземноморского диалога и Стамбульской инициативы по сотрудничеству обмениваться мнениями с партнёрами по НАТО из других регионов и решать общие задачи, такие как борьба с терроризмом, кибербезопасность, обеспечение продовольственных коридоров или последствия изменения климата для вооружённых сил. Тематические диалоги, такие как о женщинах, мире и безопасности или борьбе со стихийными бедствиями, могли бы стать отправной точкой для потенциальных новых собеседников, в частности, в странах Африки к югу от Сахары.

Наконец, НАТО необходимо сосредоточиться на своей добавленной стоимости и не распыляться слишком сильно. НАТО следует подтвердить свою политическую волю к сотрудничеству с Европейским союзом (ЕС), у которого есть много дополнительных инструментов для стабилизации, включая важнейшее экономическое измерение. Он также может выступать в качестве партнёра по поддержке инициатив, возглавляемых другими, и должен изучить возможность расширения сотрудничества с Организацией Объединённых Наций и региональными организациями, такими как Африканский союз, Лига арабских государств и Совет сотрудничества стран Персидского залива, в различных областях, включая борьбу со стихийными бедствиями и климатическую безопасность.

Действия важнее слов

Обмен мнениями с южными партнёрами НАТО в ходе процесса обсуждения выявил три вещи: их весьма позитивную реакцию на активные консультации, их конкретные ожидания от НАТО и их собственное восприятие угрозы. Особенно ярко проявилось их стремление к деэскалации, их обеспокоенность двойными стандартами Запада и связанными с этим трудностями в обосновании сотрудничества с НАТО внутри страны, если только оно не принесёт видимых выгод населению.

Области, которые партнёры неоднократно называли в качестве приоритетных, — это борьба с терроризмом, киберугрозами и гибридными угрозами, а также укрепление оборонного потенциала. Важно подчеркнуть, что ни НАТО, ни южные партнёры не хотят и не ожидают военного вмешательства. Вместо этого речь идёт о создании местных возможностей для обеспечения безопасности. Этот подход несколько осложняется разнообразием конфликтов в регионе и тем фактом, что партнёры иногда оказываются по разные стороны баррикад, будь то на Ближнем Востоке, в Сахеле, Северной Африке (а именно, в Ливии) или в странах Африки к югу от Сахары (например, Судан). Тем не менее, существует множество вопросов, касающихся всех партнёров, которые отражены в рекомендациях экспертного отчёта.

Прежде всего, НАТО нуждается в «лице, обращённом к югу», то есть в должности высокого уровня, занимающейся исключительно отношениями с югом, а также гармонизацией внутренних усилий НАТО — политических и военных — в отношении юга. Это включает в себя оптимальную увязку деятельности Центра НАТО на юге в Неаполе; основных инструментов НАТО по работе с партнёрами на Юге и потенциальными новыми собеседниками; а также посольств-контактных пунктов НАТО в странах-партнерах с более широким подходом к югу. Регулярные личные контакты на высоком и рабочем уровнях, взаимные визиты и знание специфики ситуации необходимы для построения устойчивых отношений, устойчивых к кризисам.

Для повышения эффективности и оперативности DCB НАТО могла бы рассмотреть вопрос о создании постоянной миссии по обучению и наращиванию потенциала, которая была бы готова оказать поддержку партнёрам по требованию. Это потребовало бы быстрого увеличения общего финансирования DCB, которое по-прежнему в значительной степени зависит от добровольных взносов союзников, но они колеблются из-за ряда факторов, включая изменение политических интересов и интересов безопасности отдельных союзников в странах-партнерах.

В отчёте экспертов определены несколько ключевых областей для сотрудничества, ориентированного на решение проблем. Помимо очевидной области сотрудничества в борьбе с терроризмом, существует ряд других областей, в которых существуют сильные общие интересы как правительств, так и населения:

• Укрепление безопасности на море во многих её аспектах, включая обеспечение безопасности цепочек поставок (включая продовольственные коридоры), защиту подводных кабелей передачи данных (что вызывает растущую озабоченность как у НАТО, так и у партнёров) и борьбу с незаконным рыболовством.
   
• Повышение устойчивости партнёров к кризисам, включая создание систем раннего предупреждения и обмен опытом в этой области, наращивание потенциала реагирования на будущие экстремальные погодные явления или землетрясения, а также оказание поддержки партнёрам в снижении уязвимости критически важных объектов инфраструктуры.
   
• Использование растущего опыта НАТО в области изменения климата и безопасности, чтобы помочь военным смягчить многочисленные последствия изменения климата для вооружённых сил и адаптироваться к ним (начиная от материально-технического обеспечения и заканчивая оборудованием, а также влекущее за собой энергетические преобразования в секторе безопасности). Это одна из областей, в которой Североатлантический альянс может предложить военным гораздо больше в плане технологий и исследований, чем его стратегические конкуренты.
   
• В докладе также затрагивается вопрос об укреплении контроля над вооружениями, в частности путём сдерживания распространения стрелкового оружия и лёгких вооружений в сотрудничестве с африканскими странами. НАТО также может сотрудничать с партнёрами, чтобы подчеркнуть важность норм ядерного нераспространения, которые находятся под давлением на Ближнем Востоке из-за провала Совместного всеобъемлющего плана действий и обеспокоенности соседей Ирана по поводу его растущего потенциала в области ядерных технологий. Некоторые также отметили разминирование в качестве приоритетной задачи, и оно, среди прочего, связано с продовольственной безопасностью, поскольку позволяет вернуть в эксплуатацию больше земель.

Во всех сферах своей деятельности НАТО уделяет повышенное внимание вопросам женщин, мира и безопасности, а также безопасности человека, которые имеют большое значение для обеспечения безопасности и стабилизации в южных районах (что признано, в частности, Африканским союзом). Это особенно важно, поскольку тесное взаимодействие с органами безопасности в авторитарных условиях не обязательно является залогом стабильности, особенно там, где силы безопасности могут быть вовлечены во внутренние конфликты. Таким образом, НАТО необходимо убедиться, что сотрудничество в вышеуказанных областях направлено на благо населения. Например, сотрудничество в области безопасности на море должно не только защищать международную торговлю, но и включать укрепление береговой охраны для борьбы с незаконным рыболовством, которое подрывает местные источники средств к существованию.

В контексте каждой страны НАТО следует также определить, как внедрять принципы управления вооружёнными силами. В то же время страны НАТО должны обеспечить, чтобы их вмешательство «не причиняло вреда» с точки зрения непреднамеренного усиления динамики конфликта или репрессий. Лучший способ понять, как не навредить, — это взаимодействовать с широким спектром заинтересованных сторон, включая гражданское общество и учёных из этих регионов, чтобы понять, как сотрудничество может по-разному влиять на различные местные общества, и понять, что возможно с точки зрения эффективного управления.

Борьба с коренными причинами конфликтов

Борьба с ложными сведениями и дезинформацией становится всё более важным приоритетом для НАТО и её союзников, так же как и для ЕС. Тем не менее, дело не только в корректировке фактов: союзники должны осознавать, что нарративы стратегических конкурентов часто набирают обороты, играя на реальных и существующих разногласиях в южных районах. Они варьируются от травмирующих колониальных историй и опыта военных интервенций союзников по НАТО до текущих конфликтов в регионе, включая израильско-палестинский. С этим конфликтом связано восприятие Западных двойных стандартов в отношении защиты гражданского населения и международного гуманитарного права.

Союзникам необходимо развить понимание того, что взгляды на глобальные и локальные конфликты могут существенно отличаться от их собственных (т.е. «то, где вы стоите, зависит от того, где вы сидите»), и что это не просто вопрос разработки лучшего нарратива.

Также существует «битва предложений». Например, многих южных партнёров привлекают предложения Китая по чисто практическим причинам, таким как возможность более быстрого получения оборудования. Китай также позиционирует себя как держава, заинтересованная в обеспечении экономического процветания, не принимая при этом чью-либо сторону в региональных конфликтах. Для того чтобы союзники могли поддерживать более высокий уровень безопасности, потребуется не только сделать «более выгодное предложение», но и устранить коренные причины конфликтов. Это не является основной задачей НАТО, и Североатлантический альянс напрямую не участвует в посредничестве в конфликтах. Однако в прошлом он заявлял о своей поддержке политических решений конфликтов в регионе — в частности, когда он выступил с инициативой Стамбульского сотрудничества в 2004 году, — и в докладе рекомендуется, чтобы он подтвердило свою поддержку международной дипломатии, направленной на достижение урегулирования на основе сосуществования двух государств в Израиле и Палестине, а также урегулирования конфликтов в Ливии и Сирии.

Между тем, Североатлантическому альянсу, как и другим западным акторам нелегко устранить коренные причины конфликтов в Сахельском регионе, включая межобщинное и политическое насилие, а также вмешательство внешних субъектов, которые подпитывают насильственный экстремизм, организованную преступность и насильственное перемещение населения, усугубляемые последствиями изменения климата и опустынивания. Тем не менее, НАТО может изучить возможность создания новых партнёрств в приграничных регионах, которые также обеспокоены дестабилизацией в Сахеле. Это также могло бы помочь в составлении карт для выявления пробелов в существующих пакетах помощи, предоставляемых региону союзниками и международными организациями. Кроме того, у него есть возможность открыть свои учебные центры для представителей гражданского общества, журналистов и аналитических центров из стран Сахеля.

В том же духе НАТО могла бы предложить провести диалог высокого уровня по региональной безопасности и стабильности или диалоги между соответствующими международными и региональными организациями, чтобы понять возможные уровни поддержки усилий организаций, которые в большей степени сосредоточены на устранении коренных причин конфликтов, вызывающих большую часть насилия и небезопасной обстановки на юге страны.

За пределами вершины

Вашингтонский саммит предоставляет возможность направить сигнал существующим и потенциальным новым южным партнёрам о том, что они важны для НАТО и что Североатлантический альянс хочет взаимодействовать с ними по-новому. Но ещё важнее то, что южные партнёры не выпадут из списка приоритетов НАТО после саммита. Необходимо институционально закрепить акцент на юге. И хотя некоторые меры могут быть приняты немедленно и/или иметь быстрый эффект, для принятия других потребуется терпение.

• Важным краткосрочным сигналом для стран южного соседства стало бы то, что новый Генеральный секретарь Марк Рютте должен в первоочерёдном порядке посетить различные регионы, в которых у НАТО есть южные партнёры. Политический диалог на высоком уровне должен проводиться более регулярно, а также с участием предлагаемого специального посланника по южному соседству.
   
• В целях повышения качества и глубины партнёрских отношений необходимо разработать механизмы, которые позволят НАТО и партнёрам регулярно оценивать результаты своего сотрудничества, включая вклад неправительственных заинтересованных сторон. Это также подразумевает оптимизацию внутренних структур НАТО и обеспечение достаточных ресурсов из общего бюджета.
   
• Работа над имиджем НАТО в странах южного соседства — это долгосрочный проект. Это требует улучшения институционального понимания различных местных условий, а также более целенаправленной коммуникации в конкретных условиях путём систематического использования местного опыта стран южного соседства.
   
• НАТО также следует внимательно следить за новыми партнёрами, которые заинтересованы в сотрудничестве с НАТО. Североатлантический союз может стремиться развивать существующие партнёрские отношения, чтобы расширить сотрудничество с третьими странами, а именно в странах Африки к югу от Сахары и Персидского залива.
   
• НАТО должна обеспечить, чтобы новым собеседникам (и даже существующим партнёрам) было легче понять, что НАТО может им предложить. Спектр инструментов, теоретически доступных и для стран, не являющихся партнёрами, — от низкопорогового сотрудничества через Центры передового опыта, связанные с НАТО, до DCB — огромен и сложен для понимания теми, кто не знаком с НАТО.

В конечном счёте, наиболее многообещающим способом укрепления позиций Североатлантического альянса в его южных странах-соседях является построение более доверительных, заслуживающих доверия и устойчивых отношений с партнёрами, чем со стратегическими конкурентами НАТО. НАТО должна стремиться к укреплению доверия, более активно прислушиваясь к потребностям партнёров, более широко сотрудничая в областях, где НАТО может предложить дополнительные преимущества, и демонстрируя, что Североатлантический альянс является надёжным и прозрачным партнёром, который выполняет свои обязательства.

Очевидно, что установление таких институционализированных отношений, приносящих взаимную выгоду НАТО и тем, с кем она сотрудничает, также будет сильно зависеть от выбора партнёров. Тем не менее, НАТО может повлиять на этот выбор, продемонстрировав, что она обеспечивает существенные и ощутимые выгоды для безопасности в более широком смысле этого слова тем партнёрам, которые активно стремятся к построению двусторонних устойчивых отношений с Североатлантическим альянсом.

Источник