Упадок града на холме

Американское глобальное лидерство сталкивается с кризисом не экономической жизнеспособности, дипломатического мастерства или военной мощи, а легитимности. Опросы и интервью по всему миру показывают, что общественность и элиты в странах, считающих себя союзниками США, питают сомнения относительно состояния и направления развития американской демократии. Они больше не видят в ней образцовой модели и беспокоятся о том, сможет ли американская политическая система по-прежнему давать заслуживающие доверия результаты.

Такие настроения вызывают тревогу. В прошлом имидж США за границей рос и падал в зависимости от того, кто находился в Белом доме или какие действия Соединенные Штаты предпринимали за рубежом, но взгляды на американскую демократию оставались стабильными, хотя и менее позитивными, чем могли предположить многие американцы. Теперь это начинает меняться. За постоянно колеблющейся популярностью американских президентов стоит неуклонное снижение международной оценки силы политической системы США. Соединенные Штаты занимают 26-е место между Чили и Эстонией в последнем индексе демократии Economist Intelligence Unit, который впервые назвал Соединенные Штаты «несовершенной демократией» в 2016 году. Freedom House ставит Соединенные Штаты на одну ступень ниже Аргентины и Монголии по доступу к политическим правам и гражданским свободам. Если люди во всем мире больше не смогут полагаться на то, что американская демократия подаст пример и предпримет решительные действия для решения общих проблем, Вашингтон потеряет свой моральный авторитет.

Американцы интуитивно чувствуют потерю авторитета: согласно опросу, проведенному исследовательским центром Pew Research Center, за последние два десятилетия примерно две трети полагали, что Соединенные Штаты пользуются меньшим уважением на международном уровне, чем в прошлом. И такое уважение, скорее всего, еще больше ухудшится. В то время как в среднем 61% населения в 13 трансатлантических странах, опрошенных в 2022 году немецким фондом Маршалла, считали, что сегодня Соединенные Штаты являются самым влиятельным игроком в мировых делах, только 35% ожидают, что они станут самым влиятельным игроком через пять лет.

Чтобы восстановить этот утраченный статус, американская демократия должна преодолеть проблемы партийной политики, институционального тупика и нестабильности. Правительству США необходимо будет доказать, что оно способно проводить устойчивую международную политику, на которую могут рассчитывать как друзья, так и враги Соединенных Штатов. Эта работа слишком важна, чтобы доверять ее исключительно тем, кто занят внутренними делами. Внешнеполитический истеблишмент должен рассматривать возрождение американской демократии как краеугольный камень будущего мирового лидерства США. Это потребует прямого взаимодействия с американской общественностью, мало чем отличающегося от согласованных усилий по продвижению Плана Маршалла сопротивляющимся американцам в 1947 и 1948 годах. Это не просто работа по продажам; политики должны сначала прислушаться к американцам, чтобы попытаться понять и смягчить их разочарование в своей демократии в интересах сохранения и укрепления влияния США в мире.

«Нравлюсь ли я вам?»

Оценка иностранцами Соединенных Штатов во многом определяется их восприятием президента США. Наиболее полные данные общественного мнения о взглядах иностранцев на Соединенные Штаты были получены в 2002 году от проекта Global Attitudes исследовательского центра Pew Research Center. И с тех пор имидж Соединенных Штатов сильно колеблется.

В 2000 году 83% жителей Великобритании, 78% жителей Германии, 77% жителей Японии, 76% жителей Италии, 62% жителей Франции и 50% жителей Испании положительно относились к Соединенным Штатам, согласно опросу Государственного департамента. Эта оценка резко пошатнулась во время правления президента Джорджа Буша-младшего; в самой низкой точке в 2008 году глобальный имидж Соединенных Штатов упал на 47% пунктов в Германии, на 30% пунктов в Соединенном Королевстве и на 27% пунктов в Японии. Затем общественные настроения заметно восстановились, когда президент Барак Обама вступил в должность в 2009 году, когда одобрение Соединенных Штатов выросло на 33% во Франции и Германии и на 25% в Испании. Благоприятное отношение к Соединенным Штатам снова ухудшилось во время президентства Дональда Трампа, достигнув рекордно низкого уровня: снижение на 32% во Франции, 31% в Германии и Японии и 30% в Канаде. В первые годы правления администрации Байдена отношение к США восстановилось до уровней, сравнимых с тем, что было в годы правления Обамы в большинстве стран: на 34% во Франции (до 65%), на 33% в Германии (до 59%) и на 30% в Японии (до 71%).

По большей части иностранная общественность, особенно в Европе, где данные наиболее полны, любила Билла Клинтона, стала не любить Джорджа Буша-младшего, любила Обаму и ненавидела Трампа. Что бросается в глаза, так это растущая изменчивость таких настроений, а это означает, что маятник качается гораздо дальше и быстрее от одного президента к другому. Например, в период с 2008 года, до выборов в США, и в 2009 году, после выборов, доверие к президенту США во Франции выросло с 13% до 91%, в Германии с 14% до 93%, в Японии с 25% до 85%. Между 2016 годом, до выборов, и 2017 годом, после выборов, произошло обратное: доверие упало во Франции с 84% до 14%, в Германии с 86% до 11%, а в Японии с 78% до 24%. Один немецкий чиновник сказал мне в начале 2017 года: «Разве это не интересно? Бушу потребовалось восемь лет, чтобы достичь этого низкого уровня. Трампу потребовалось три месяца!»

Тот, кто сидит в Овальном кабинете, явно окрашивает международные взгляды на американскую демократию.Опрос, проведенный фондом Eurasia Group Foundation в 2020 году, показал, что 26 процентов респондентов из Германии считают, что демократия в американском стиле была бы более привлекательной, если бы президентом США был другой человек. Но международная проблема, с которой сталкивается положение США в мире, выходит за рамки личностей. Иностранцы все больше беспокоятся о здоровье и направлении американской демократии — ее усиливающейся партийности, ее дисфункциональности, — которые предшествовали президентству Трампа. Такие опасения преследовали администрацию Буша, задержались на заднем плане администрации Обамы и теперь вызывают сомнения в отношении Байдена.

Фундаментальная проблема

В 2012 году Pew Research обнаружил, что в среднем 45% опрошенных в 20 странах мира заявили, что им нравятся американские идеи о демократии, в том числе 64% японцев, 60% тунисцев, 58% итальянцев и 52% китайцев. Такая привлекательность была в каждой стране, опрошенной в 2002 году.

Однако сегодня мало кто во всем мире выражает большую веру в американскую демократию. Согласно опросу Pew, проведенному в 16 странах в 2021 году, всего 11% респондентов в Австралии, 14% в Германии и Японии и 20% в Великобритании назвали демократию в Соединенных Штатах хорошей моделью. В среднем 57% сказали, что американская демократия раньше была хорошим примером, но в последние годы это не так. Как сказал мне в интервью в 2021 году один из членов Немецкого бундестага от «Партии зеленых»: «Я доверяю Америке. Но я не доверяю политической системе».

Фонд Eurasia Group Foundation аналогичным образом проанализировал восприятие американской демократии иностранными государствами. В опросе девяти стран, проведенном в 2022 году, 55% респондентов положительно относятся к американской демократии, что практически не изменилось с 2019 года. Но, как показали опросы Pew, общественность в странах, наиболее тесно связанных с Соединенными Штатами, настроена наименее оптимистично в отношении американской демократии. Только 20% японцев и 29% немцев положительно относятся к демократии в США, согласно опросу Eurasia Group Foundation. Для сравнения, 84% нигерийцев и 81% индийцев восхищаются американскими идеями о демократии. И в равной степени японское и немецкое население не хочет, чтобы их система правления становилась больше похожей на систему Соединенных Штатов, в то время как нигерийцы и индийцы этого хотят.

По общему признанию, число стран, опрошенных Pew и Eurasia Group Foundation, невелико. Но оба они географически разнообразны и включают крупные экономики и союзников США.

Есть также свидетельство того, что иностранная общественность потеряла веру в то, что многие когда-то считали сильной стороной американской демократии: что она защищает права своего народа. В 2008 году в среднем 71% опрошенных Pew в семи странах Европы и Азии считали, что Соединенные Штаты защищают свободы американцев. Но разоблачения подрядчика Агентства национальной безопасности Эдварда Сноудена в 2013 году о том, что правительство США подслушивало телефонные звонки иностранных лидеров, в частности канцлера Германии Ангелы Меркель, привело к резкому снижению таких позитивных настроений. К 2018 году средний показатель в тех же странах, которые считали Соединенные Штаты защитником личной свободы, упал до 43%. С тех пор международное общественное мнение восстановилось до 60% в 2021 году. Но ущерб, нанесенный этому важному аспекту американской «мягкой силы» благодаря шпионажу АНБ и последующим действиям администрации Трампа, сохраняется.

И есть свидетельства того, что многие иностранные граждане не верят в то, что демократия в США выполняет свое обещание лучшей жизни для американцев. Например, иностранцы жестко судят о том, как США справились с пандемией COVID-19. В 2021 году Pew обнаружил, что только 37% общественности в 16 странах считают, что Вашингтон хорошо справился со вспышкой COVID-19, уступая оценкам Германии (61%), Китая (49%) и ЕС (48%). А иностранная общественность отрицательно оценивала более системные проблемы американского общества. На вопрос, что улучшит их оценку американской демократии, респонденты в опросе Eurasia Group Foundation предположили уменьшение разрыва между богатыми и бедными и лучшее обращение с меньшинствами, иммигрантами и беженцами.

Многие американцы согласны с такой критикой. Согласно исследованию Transatlantic Trends, проведенному Германским фондом Маршалла за 2022 год, более половины (53%) считают, что демократия в США находится в опасности или в плохой ситуации, по сравнению с 38% в 2021 году. Для сравнения, в среднем всего 41% в 13 других опрошенных странах негативно оценивают собственную демократию.

«Вы не можете полагаться на меня»

Такое общественное беспокойство по поводу состояния и будущего американской демократии снова и снова всплывает в дискуссиях с европейскими официальными лицами. За последние три года в качестве исполнительного директора Трансатлантической рабочей группы Немецкого фонда Маршалла я взял интервью примерно у 100 европейских экспертов по внешней политике и политиков. Почти в каждом обсуждении они выражали озабоченность по поводу траектории политической системы США, того, как она функционирует и что она производит.

Критические взгляды на американскую демократию основаны на восприятии иностранцами того, что, по их мнению, происходит в Соединенных Штатах: институциональной нестабильности и предвзятости. В начале эпохи после Второй мировой войны политические позиции двух основных политических партий в ретроспективе были весьма схожими. Сегодня власть часто переходит из рук в руки совершенно разрозненным политическим партиям, и Соединенные Штаты становятся все более ненадежными в выполнении своих внешнеполитических обещаний.

На 12 федеральных выборах, проведенных в Соединенных Штатах с 1952 по 1974 год, Сенат США, Палата представителей США или Белый дом переходили из рук в руки от одной партии к другой только четыре раза. На 11 выборах в период с 2000 по 2020 год контроль менялся девять раз, и есть большая вероятность, что он изменится в десятый раз после выборов 2022 года, если текущие опросы, показывающие, что республиканцы побеждают в Палате представителей, точны. Такие перепады власти раз в два года приводят к резким изменениям в политике и бюджете, а также к разрыву личных отношений, столь важных для неформального проведения эффективной внешней политики США.

Отказ Трампа от Транстихоокеанского партнерства и его выход из ядерной сделки с Ираном и Парижского соглашения по климату — все это примеры того, как один президент США может отменить международные обязательства, данные предыдущим. После таких драматических сдвигов в политике США, почему в будущем союзники должны полагаться на обязательства США или рассчитывать на Вашингтон как на надежного партнера? У иностранцев есть все основания сомневаться в том, что международные обязательства, взятые на себя президентом Джо Байденом — выделение дополнительных средств на замедление изменения климата, возвращение к Парижскому соглашению по климату, повторное вступление во Всемирную организацию здравоохранения, подтверждение приверженности США НАТО и противодействие российской агрессии — могут быть отменены будущим президентом.

Более того, другие страны прекрасно понимают, что Конгресс США все больше парализован партизанским тупиком. К середине 2022 года, через полтора года пребывания у администрации Байдена, 27% постов послов, включая важные посты в Индии и Саудовской Аравии, не были утверждены Сенатом. У администрации Трампа дела обстояли гораздо хуже: 28% должностей послов оставались незаполненными за все время его президентства. В более широком смысле, с 1987 по 1988 год Конгресс принял 225 основных законов, а с 2021 по 2022 год — 129. Неудивительно, что журнал Economist Intelligence Unit оценил Соединенные Штаты не лучше, чем Италию, в том, что касается функционирования правительства.

В результате этого тупика недавние президенты стали полагаться на исполнительные указы для продвижения своих планов. В то время как Джордж Буш‑младший издавал в среднем 36 таких указов в год в течение двух сроков своего президентского срока, а Обама — 35, Трамп — 55, а Байден — 59 исполнительных указов в год. Это сигнализирует о возвращении к более ранней эпохе: Джимми Картер издавал в среднем 80 в год, Ричард Никсон — 62, Линдон Джонсон — 63. Тем не менее, более широкое использование исполнительных распоряжений вызывает тревогу, отражая растущую дисфункцию законодательного процесса. К своему ужасу, иностранные правительства узнали, что американская политика, провозглашенная указом исполнительной власти, — например, План чистой энергии Обамы, который устанавливает первые в истории ограничения на выбросы углекислого газа от американских электростанций, — может быть легко отменена преемником. Такова цена стабильности и предсказуемости политики США.

Неудивительно, что американцы так низко ценят свое правительство. Согласно последнему опросу Гэллапа, только 43% доверяют исполнительной власти и 38% — Конгрессу. Почему союзники США должны быть более уверены в том, что правительство США выполнит свои обязательства, чем американский народ?

Большая часть политического тупика в Вашингтоне отражает растущий пристрастный характер общественного мнения США. Пристрастность одновременно является движущей силой и причиной резких изменений во внешней политике США. Неоизоляционизм эпохи Трампа отчасти является результатом того факта, что только треть (33%) республиканцев (по сравнению с 71% демократов) считают, что многие национальные проблемы можно решить, работая с другими странами. Настойчивое требование Трампа о том, чтобы союзники США платили больше за собственную безопасность, и его угрозы выйти из НАТО отражали убеждения его избирателей: 57% республиканцев против 30% демократов в опросе Pew считают, что заставить других разделить расходы на содержание Мировой порядок должен быть приоритетом внешней политики США. Согласно опросу Gallup, проведенному в начале февраля 2022 года, накануне спецоперации России на Украине 50% республиканцев считали, что Соединенным Штатам следует уменьшить свои обязательства перед НАТО или полностью выйти из альянса. Только 13% демократов согласились.

Хотя разрыв между такими пристрастными взглядами, возможно, сократился с началом конфликта на Украине и той важной ролью, которую НАТО сыграла в сдерживании российской агрессии, лежащие в основе разногласия по поводу многосторонних оборонных обязательств, вероятно, могут вновь возникнуть после окончания конфликта. Опрос немецкого фонда Маршалла, проведенный через четыре месяца после начала войны на Украине, показал, что, хотя 86% демократов считают, что НАТО играет важную роль в безопасности США, с этим согласны меньше республиканцев (70%) и независимых опрошенных (65%). Более того, такая приверженность распространяется на разногласия по другим вопросам, вызывающим серьезную обеспокоенность у неамериканцев, например, по поводу изменения климата: согласно опросу Pew 2021 года, 70% демократов и только 14% республиканцев считают, что сдерживание глобального потепления должно быть главным приоритетом внешней политики. Это происходит в то время, когда Фонд Маршалла обнаружил, что изменение климата приравнивается к войне и России как к угрозе безопасности в глазах трансатлантической общественности.

Иностранцы видят эту приверженность и ее влияние на американскую международную политику, и это влияет на их взгляды на политическую систему США. «Большая проблема заключается в том, что даже если демократы заслуживают доверия, то другая партия не заслуживает», — сказал мне в интервью 2020 года шведский политик.

«Следуйте за мной?»

Снижение веры в американскую демократию наносит ущерб авторитету и легитимности Соединенных Штатов, которые необходимы им, чтобы убедить другие страны совершать трудные действия в поддержку интересов США. И это не ново. В 2003 году турецкий парламент отказался разрешить американским войскам вторгнуться в Ирак с севера, через территорию Турции. Турецкие законодатели могли читать результаты опросов: в то время, согласно опросу Pew, 12% турок положительно относились к Соединенным Штатам. Точно так же Берлин отказался присоединиться к Вашингтону во время вторжения США в Ирак, отчасти потому, что немецким избирателям это было трудно продать. В то время только 25% немцев положительно относились к Соединенным Штатам.

В конце правления администрации Трампа подписание Европой всеобъемлющего соглашения об инвестициях с Китаем вопреки желанию Вашингтона стало свидетельством важности китайского рынка, но также и свидетельством ослабления американского влияния. В будущем Вашингтону может понадобиться поддержка союзников для сдерживания Китая в случае его вторжения на Тайвань. Но недавний опрос немецкого фонда Маршалла показал, что в среднем лишь 37% трансатлантических союзников готовы следовать дипломатическим путем, чтобы положить конец конфликту, и только 36% поддержали бы введение экономических санкций против Китая.

Американцы давно гордятся тем, что их правительство, по словам Рональда Рейгана, было «сияющим градом на холме», с благословленной политической системой, которой все страны стремились подражать. В 1988 году это выражение было преувеличением, а сегодня оно еще менее точно. «Мягкая сила» американской демократической модели ослабевает. Цена утраты влияния Соединенных Штатов в мире может быть существенной.

Как сказал президент Байден в 2021 году: «Демократия не возникает случайно. Мы должны защищать ее, бороться за нее, укреплять ее, обновлять». Байден обращался к глобальной борьбе между демократией и авторитаризмом. Но его призыв прозвучит пустым, если Соединенные Штаты не обновят собственную демократию, чтобы сделать ее более восприимчивой к волеизъявлению народа, облегчить голосование, уменьшить влияние денег на политику, адаптировать конституцию XVIII века к управлению в XXI веке — и не смогут быть более эффективным в законодательной деятельности и управлении. Когда-то это были чисто бытовые проблемы. Но теперь успех страны в преодолении этих проблем имеет последствия для роли США в мире. Те, кому небезразличен статус и влияние США, должны заниматься укреплением американской демократии внутри страны. Перефразируя бывшего спикера палаты представителей Типа О’Нила: «Вся внешняя политика теперь локальна».

Источник