Стратегия США в отношении СМИ на 2020-е годы: уроки «холодной войны»

28.12.2020
Статья одного из ключевых стратегов американской пропаганды во внешней политике.

У новой администрации Байдена есть возможность укрепить национальную безопасность США за счет оживления международного вещания в Америке – как с точки зрения организационной структуры, так и с точки зрения общей стратегии. Для этого ему следует обратиться к истории «холодной войны» «Радио Свободная Европа» / «Радио Свобода», чтобы получить некоторые фундаментальные уроки о том, как формулировать и реализовывать медиа-стратегии, обеспечивающие авторитет и независимость журналистики и продвигающие интересы национальной безопасности США.

  «Свободная пресса – неутомимая стража всех других прав, которые ценят свободные люди; это самый опасный враг тирании».

– Уинстон Черчилль

 

Более четырех десятилетий «Голос Америки» (VOA) и «Радио Свободная Европа» / «Радио Свобода» (RFE / RL) были на передовой «холодной войны». Каждый день две радиостанции транслировали новости и показывают программы о политике, экономике, культуре и религии, которые преодолели советскую цензуру и дали слушателям правдивую и всеобъемлющую картину мира и более глубокое понимание западных ценностей свободы и демократии.

Политики США, как демократы, так и республиканцы, признали международное вещание одной из «историй успеха» Америки в период «холодной войны», в то время как демократически избранные лидеры бывшего Восточного блока, включая президента Польши Леха Валенсу и президента Чехии Вацлава Гавела, отметили, что радиопередачи привели к мирному прекращению «холодной войны» и началу новой эры свободы.

Хотя сегодня Соединенные Штаты сталкиваются с новыми проблемами, вещание времен «холодной войны» может преподнести важные уроки того, как формулировать и реализовывать медийные стратегии, обеспечивающие авторитет и независимость журналистики и продвигающие интересы национальной безопасности США.

В последние дни администрации Обамы, прошедшие в ошибочных усилиях по усилению управления вещанием в США, Конгресс внес непродуманную и поспешно составленную поправку к Закону о государственной обороне на 2017 финансовый год. В результате был упразднен двухпартийный совет управления телерадиовещания (переименованный в 2018 году в Агентство глобальных СМИ США), который управлял всеми вещательными организациями с начала 1990-х.

В их числе: VOA, RFE / RL, «Управление вещания Кубы» (Office of Cuba Broadcasting), «Радио Свободная Азия» (Radio Free Asia), «Ближневосточные радиовещательные сети» (Middle East Broadcasting Networks) и «Фонд открытых технологий» (Open Technology Fund).

Вместо этого он создал влиятельную должность генерального директора, который теперь имел законные полномочия ликвидировать двухпартийные консультативные советы, руководить работой журналистов, перераспределять средства между отдельными вещательными организациями, а также нанимать и увольнять директоров и должностных лиц шести организаций.

Решающее значение имел статус трех организаций-получателей грантов – RFE / RL, Radio Free Asia и Middle East Broadcasting Networks – которые были частными компаниями, получающими гранты правительства США и действующими на расстоянии вытянутой руки от американских политиков.

Отменив двухпартийный совет, поправка 2017 года значительно ослабила «огненный рубеж», защищавший независимую журналистику, и упразднила жизненно важные различия между федеральными вещательными компаниями, такими как «Голос Америки» (Voice of America), и частными грантополучателями, что еще больше ослабило общее влияние международного вещания США. Затем, летом 2020 года, международное вещание в США испытало еще один удар, когда администрация Трампа назначила Майкла Пакка генеральным директором Агентства США по глобальным медиа.

Вместо того, чтобы разработать всеобъемлющую медиа-стратегию, которая продвигала бы интересы национальной безопасности США, Пакк начал свое пребывание в должности с увольнения глав четырех организаций – RFE / RL, Middle East Broadcasting Networks, Radio Free Asia и the Office of Cuba Broadcasting – без объяснения причин своих действий.

Два главных редактора Voice of America ушли в отставку еще до того, как он вступил в должность. Пакк также изгнал дипломатов и профессиональных журналистов из надзорных советов и отказал в продлении виз более чем 70 иностранным журналистам по сомнительным соображениям национальной безопасности. Он отменил правило, запрещавшее генеральному директору осуществлять редакционный надзор за вещательными компаниями.

Как отмечается в эссе на страницах Washington Post, Пакк «возражал против того, чтобы правила запрещали руководителям USAGM [U.S. Agency for Global Media] направлять, оказывать давление, принуждать, угрожать, вмешиваться или иным образом недопустимо влиять на любую из сетей USAGM ... во время исполнения своих журналистских и вещательных обязанностей».

Лобовая атака Пакка на фундаментальные принципы международного вещания США была настолько вопиющей, что в разгар своей президентской кампании кандидат в президенты от Демократической партии Джо Байден пообещал уволить его в первый же день пребывания в должности, отметив, что действия Пакка «рискуют разрушить бесценные беспартийные медиа-институты, которые отстаивают такие фундаментальные американские ценности, как свобода и всемирная демократия».

Просто нанять нового руководителя агентства будет недостаточно. Администрации Байдена необходимо будет начать процесс восстановления международного вещания в США, сначала отменив поправку, создавшую должность генерального директора, а затем выработав новую глобальную медийную стратегию, которая определит роль и функции международного вещания на ближайшее десятилетие и объяснит, как вещание способствует более широким интересам национальной безопасности США.

Этот двухэтапный процесс будет серьезным мероприятием, требующим общественной и двухпартийной поддержки, а также, в некоторых случаях, законодательных действий. Но оживление международного вещания является необходимым, если Америка хочет подтвердить свою лидирующую роль в мире и успешно отбиваться от опасного Китая, возрождающейся и очень агрессивной России, нестабильной Северной Кореи и хаотичной сферы социальных сетей, усиливающей антиамериканские толки по всему миру.

Хотя в предстоящее десятилетие Соединенные Штаты столкнутся с новыми опасностями, начиная от распространения опасных сайтов в социальных сетях и роста негосударственных новостных сетей до быстро развивающихся технологических инноваций, я считаю, что период «холодной войны» – «золотой век» международного вещания в США – может дать нам некоторые ценные уроки. Того, как лучше всего обеспечить доверие к американским радиопрограммам, противостоять ложным смыслам, способствовать демократизации закрытых (или полузакрытых) обществ и распространять американские ценности.

В то время как всё американское международное вещание во время «холодной войны» заслуживает внимательного изучения, опыт Radio Free Europe / Radio Liberty, особенно в конце 1980-х – начале 1990-х годов, даёт соответствующие примеры успешной информационной кампании.

Радио Свободная Европа / Радио Свобода в конце «холодной войны»

На протяжении десятилетий Radio Free Europe (RFE) / Radio Liberty (RL) служило «суррогатным» радиовещательным агентством, функционируя так, как должны были это делать местные СМИ, если бы Восточная Европа и Советский Союз придерживались верховенства закона и принципов свободой прессы. Два вещателя не только предоставляли всеобъемлющие и сбалансированные новости о текущих событиях, но также транслировали передачи о культуре, истории, религии и коренных демократических движениях в целевых регионах.

Они противостояли коммунистическим правительствам в борьбе, которую Джордж Урбан, директор RFE в 1980-х годах, охарактеризовал как «нетрадиционную войну», ведущуюся не танками и артиллерией, а «словами, идеями, представлениями, визитами понтифика, спорами о "продуктовых корзинах" – и другими приёмами "мягкой силы"». И эти новые средства требовали новых способов обхода тотального контроля режима над внутренними СМИ и обращения напрямую к населению.

«Цель RFE и RL, – отметил бывший директор RFE Росс Джонсон, – заключалась в том, чтобы предоставить слушателям интеллектуальный мост в Западную Европу и США и фактическую основу для понимания их собственной жизни и мира вокруг них. Чтобы сохранить независимое мышление, которое подконтрольные СМИ пытались усыпить или подавить». Трансляция основанных на фактах новостей о мире, и особенно о внутренних условиях жизни в Восточной Европе и Советском Союзе (как рассуждали американские политики) может ослабить, а со временем даже победить коммунизм.

Когда закончилась «холодная война», в Конгрессе раздались призывы к «мирному извлечению выгоды», и будущее RFE / RL стало неопределенным. Демократически избранные лидеры в Центральной и Восточной Европе выразили озабоченность, будучи убеждены, что американское вещание необходимо как никогда, поскольку бывшие коммунистические страны совершают трудный переход к рыночной экономике и демократической системе правления.

В одном из нескольких телефонных разговоров с президентом Джорджем Бушем‑старшим в 1990-1991 годах Вацлав Гавел, уважаемый диссидент и драматург, ставший президентом независимой Чехословакии, поднял вопрос о будущем RFE, попросив президента США встретиться со своим министром иностранных дел Иржи Динстбье, чтобы обсудить этот важный вопрос.

«Я понимаю, что Конгресс может сократить финансирование RFE, – сказал Гавел Бушу, – но я надеюсь, что будет возможно оказать поддержку этому учреждению. Это очень важно». Буш приветствовал призыв Гавела и указал, что он хотел бы узнать больше о том, как RFE способствует развитию демократии и рыночной экономики, тем более что он слышал те же послания от новоизбранных демократических лидеров в Польше и Венгрии.

«Причина, по которой мы хотим, чтобы RFE продолжало работу, – отметил Гавел, – что, хотя наше радио общедоступное, наши журналисты недостаточно опытны. RFE для нас – образовательное учреждение. Нам нужно извлечь из этого урок». Всего через три дня после этого телефонного звонка, 15 апреля 1991 года, Буш повторил слова Гавела в своем обращении к Национальной ассоциации вещателей (the National Association of Broadcasters):

«Вы знаете, когда в прошлом году Вацлав Гавел, президент Чехословакии, приезжал в Белый дом, он сказал мне, что он и другие слушали "Радио Свободная Европа" и "Голос Америки". И президент Гавел считает, что эти передачи помогли запустить "бархатную революцию" и превратить тоталитарное общество в демократическое. Таким образом, очевидно, что свободные и общедоступные СМИ помогают строить и укреплять демократию».

Разговор Буша и Гавела затронул несколько ключевых проблем, с которыми РСЕ / РС (и, в меньшей степени, Voice of America) сталкивались в самом начале 1990-х годов, когда страны Центральной и Восточной Европы обретали полную независимость, а Советский Союз стремительно приближался к собственной кончине.

 Это подняло центральный вопрос, сбивающий с толку многих политиков в Вашингтоне: сделали ли свободные СМИ в странах бывшего Восточного блока РСЕ / РС устаревшим? И если да, можно ли закрыть (или хотя бы сократить) языковые службы, а бюджетную экономию объявить «прибылью от достижения мира»?

В конце концов, администрация Буша сопротивлялась попыткам Конгресса сократить бюджет Совета по международному радиовещанию (Board for International Broadcasting) – федерального агентства, которое выделяло средства для RFE / RL, рассматривая радиостанции как неотъемлемую часть общей внешнеполитической стратегии США.

В марте 1990 года, через несколько месяцев после падения Берлинской стены и провозглашения новых независимых стран в Центральной и Восточной Европе, Совет национальной безопасности инициировал серьезную переоценку международного вещания (National Security Review), направленную на ключевые внешнеполитические ведомства, включая Совет по международному вещанию. Он призывал «рассмотреть будущую роль государственного вещания США в то время, когда во многих, но не во всех частях мира поток информации становится все более свободным, в том числе возникают доступные СМИ коренных народов».

Директива Совета национальной безопасности требует, чтобы Совет по международному вещанию рассмотрел роль суррогатного радиовещания в областях, все более открытых для СМИ и обмена идеями, а также рассмотрел «выделение ограниченных ресурсов различным регионам, странам и языкам».

Во время телефонного разговора Гавела и Буша обзор Совета национальной безопасности еще не завершился, во многом потому, что политическая ситуация в Восточной Европе менялась очень быстро. Вопрос о демократии в бывших коммунистических странах очень волновал Буша, и ему было очень интересно услышать оценки Гавела и Динстбира в отношении этих двух вещателей.

Центральным моментом в разговоре Гавела и Буша было краткое, но емкое описание Гавелом новой роли РСЕ / РС: оно станет образовательным учреждением, которое будет делиться знаниями, опытом и журналистскими ресурсами, которые накапливало и совершенствовало за десятилетия с помощью новых организации свободных СМИ в бывших коммунистических странах.

Гавел понимал, что по мере того, как демократические институты набирают силу и отечественные СМИ становятся более профессиональными, RFE / RL больше не понадобится. Но этот день был еще далеко в будущем.

Тем временем молодые демократии Центральной Европы полагались на международное вещание США. Другие новоизбранные демократические лидеры в Центральной и Восточной Европе повторили слова Гавела, призвав RFE / RL помочь объяснить проблемы построения стабильной демократии и рыночной экономики на руинах коммунистического правления. По словам премьер-министра Польши Тадеуша Мазовецкого, наиболее эффективным способом достижения этой цели было «продолжать использовать RFE / RL в качестве надежного источника информации и проницательных комментариев».

В том же ключе премьер-министр Венгрии Йожеф Анталл выразил благодарность за 40 лет трансляций RFE / RL, но подчеркнул, что в ближайшем будущем оно «может помочь укреплению демократии в Венгрии во многих отношениях. … Хотя наша пресса освобождена от цензуры, она все еще должна научиться жить с этой свободой. RFE может обеспечить стандарт качества и баланса в условиях здоровой конкуренции с нашими журналистами».

Слова Анталла были поддержаны одним из героев движения польской солидарности. «Во всех странах Восточной Европы диктатура проиграла, а свобода победила, – заявил Адам Михник, – но это не означает, что победила демократия. Поскольку демократия означает институционализацию свободы, а у нас нет демократического порядка, и именно поэтому наша свобода так хрупка и шатка».

Деятельность РСЕ / РС в поддержании национального духа людей, живущих при коммунизме, была настолько успешной, что оба вещателя были официально номинированы на Нобелевскую премию мира 1991 года Леннартом Мери, министром иностранных дел Эстонии (а затем и президентом) от имени новоизбранных демократических лидеров Чехословакии, Венгрии, Болгарии и Польши. В своем письме о кандидатуре Мери подчеркнул, что «Радио Свободная Европа» и «Радио Свобода» внесли уникальный вклад в возрождение демократии в Центральной и Восточной Европе, а также в Советском Союзе.

Несмотря на то, что отзывы и похвалы в адрес RFE / RL приветствовались в Вашингтоне и хорошо влияли на политическую обстановку, администрация Буша подошла к будущему международного вещания со стратегической точки зрения, понимая, что это важный инструмент внешней политики США. Он учредил двухпартийную рабочую группу высокого уровня, которая потребовала от каждого государственного учреждения, участвующего в вещании, оправдать свои операции, объяснив, как его стратегические цели способствуют общей национальной безопасности США.

В Правлении международного вещания (Board for International Broadcasting), двухпартийном совете директоров, в котором я был исполнительным директором, мы сформулировали три основные цели для RFE / RL:

  1. Содействовать социальной стабильности в демократизирующихся обществах, обеспечивая умеренный, альтернативный, беспристрастный взгляд на внутренние дела и противостоять экстремистским толкам.
  2. Дополнить и увеличить прямые усилия США и Западной Европы по содействию дальнейшей мирной эволюции демократии в регионе вещания путем поощрения понимания западных демократических ценностей и практик, оказания помощи развивающимся демократиям в обмене информацией между собой и усиления обмена информацией между Востоком и Западом.
  3. Компенсировать сохраняющуюся слабость отечественных СМИ в их стремлении достичь подлинной независимости, профессионализма и авторитета, а также стимулировать более высокий уровень профессионализма посредством конструктивной конкуренции.

В плане признавалось, что миссия этих вещателей может быть завершена в будущем. Но вместо того, чтобы предпринимать категорические действия, мы предложили дорожную карту с конкретными задачами и этапами для измерения прогресса. Мы подчеркнули саму концепцию, которую Гавел обсудил с Бушем в их телефонном разговоре, а именно образовательную роль RFE / RL. Своим примером и возможностями профессионального обучения «Радио Свобода» будет работать с журналистами по всему региону, помогая установить этический кодекс и профессиональные ноу-хау, которые позволили бы бывшим коммунистическим странам превратиться в процветающие демократические государства.

В декабре 1991 года Буш согласился с выводами рабочей группы, в которой признавалось, что «Радио Свобода» «имеет постоянную миссию ... которая будет очень важной в течение нескольких лет». «Мы считаем, – сообщила рабочая группа, -– что новая роль альтернативного и суррогатного вещания состоит в том, чтобы помочь новым демократическим странам в создании и развитии демократических институтов, особенно свободных и неограниченных СМИ. Администрация должна подтвердить это».

Целевая группа также вынесла две конкретные рекомендации: (а) Совету по международному вещанию следует продолжать контролировать все вещательные компании, спонсируемые правительством США, (b) руководствуясь такими показателями, как распространение независимых профессиональных СМИ, свободные и справедливые выборы, а также регулярная и мирная передача политической власти.

Администрация Буша предполагала, что RFE / RL продолжит вещание до конца века, но на самом деле, полагаясь на показатели, установленные Советом по международному вещанию, вещательные компании трех наиболее развитых стран (с точки зрения развития СМИ и демократии) закончились намного раньше: в Чехословакия – 1 января 1993 года; в Венгрии – 31 декабря 1993 года; в Польше – 31 декабря 1994 года.

Стратегический план Совета по международному вещанию, одобренный в последний год правления администрации Буша, столкнулся с серьезным препятствием в начале 1993 года. Поскольку Билл Клинтон проводил кампанию на платформе, обещающей мирные дивиденды, в своем первом бюджете он просто обнулял финансирование RFE / RL.

После окончания «холодной войны» новая администрация рассудила: кому нужны эти «реликвии»? Эту линию мышления подхватил недавно избранный сенатор Расс Фейнгольд, который стал главным сторонником закрытия РСЕ / РС. Встревоженный этими необдуманными действиями и памятуя о сохраняющейся потребности в радиопередачах РСЕ / РС, Совет по международному вещанию приступил к действиям.

Председатель правления Стив Форбс и я намеревались посетить всех ключевых членов сенатского комитета по международным отношениям и заявить о том, что РСЕ / РС необходимо больше средств, чем когда-либо в этот опасный период перехода от коммунистического правления к власти демократической рыночной экономики. Более того, мы указали, что двухпартийная целевая группа одобрила конкретные показатели для определения того, когда отдельные языковые службы должны быть закрыты, и утверждали, что соблюдение этого плана будет соответствовать национальным интересам Америки.

За исключением Файнгольда, сенаторы заявляли о разной степени поддержки, но только один сенатор нашел время, чтобы узнать о вещательных компаниях в деталях, и сказал нам, что «понял важность этого». Сенатор Джозеф Байден слушал нас, когда мы объясняли, как RFE / RL функционировало во время «холодной войны», почему мы считали, что оно все еще необходимо, и почему его авторитет и эффективность зависели от его независимого статуса.

Стремясь узнать больше о радиопередачах РСЕ / РС, Байден принял наше приглашение принять участие в следующем заседании Совета по международному вещанию в феврале 1993 года. После продолжительного обсуждения с директорами и высшим руководством RFE / RL, Байден пришел к выводу, что не подлежит сомнению, что «Радио Свободная Европа» и «Радио Свобода» внести свой неизмеримый вклад в развитие демократических институтов в странах бывшего советского блока.

Байден заявил, что «"Радио Свободная Европа" и "Радио Свобода" являются образцом того, как независимые СМИ должны функционировать в свободном обществе, подавляя тех, кто стремится заставить замолчать прессу; они остаются центральными действующими лицами в драме, разворачивающейся по всему региону. … Закрывать РСЕ / РС в этот критический момент истории было бы абсурдно». Затем Байден сказал нам работать в тесном сотрудничестве со своими старшими помощниками и заверил нас, что он возьмет на себя задачу по спасению двух вещательных компаний.

25 января 1994 года, почти через год после нашей первой встречи с Байденом, сенатор Клэйборн Пелл внесла в Сенат закон 1281, разрешающий ассигнования для Государственного департамента, Информационного агентства США и Совета по международному вещанию. Пелл признал, что законопроект был спорным – он консолидировал управление международным вещанием в США и значительно урезал общий бюджет, – но отметил, что он уважает Байдена за очень важную поправку, которая сохранит радиостанции.

«Поправка, которую я отправил, является компромиссом, – начал Байден, – Подлинный трудный компромисс был достигнут после месяцев обсуждений и дебатов не только в Комитете по международным отношениям, но и в органах исполнительной власти. … Дебаты были тяжелыми. Не всегда возникало взаимопонимание. Но мы нашли путь, с которым, я считаю, могут согласиться все заинтересованные стороны».

Затем Байден рассказал о работе радиостанций, похвалах, которые они получили от демократических лидеров Восточной Европы, и о важной роли, которую они будут продолжать играть в 1990-е годы. Что выделяется в замечаниях Байдена, так это его щедрое признание работы других, от Клинтона до сенатора Джесси Хелмса и даже Файнгольда.

Объединив все ключевые партии, он смог убедить их присоединиться к основной миссии RFE / RL: «обеспечить прочную основу для долгосрочных усилий после окончания "холодной войны" по продвижению демократии и интересов США по всему миру». Не менее важным было понимание Байденом того, что уникальная административная структура RFE / RL имеет фундаментальное значение для его политической самостоятельности и авторитета.

Закон о международном вещании от 1994 года объединил различные вещательные компании в один Совет управляющих вещанием (Broadcasting Board of Governors), который на протяжении многих лет имел непростую административную историю, но сумел сохранить за РСЕ / РС статус грантополучателя – и, следовательно, его авторитет и эффективность. Подходя к разговорам Гавела и Буша 1991 года, в 1995 году Гавел предложил РСЕ / РС перенести свой вещательный центр из Мюнхена в Прагу, что стало публичным свидетельством той фундаментальной роли, которую вещатели сыграли в освобождении Центральной и Восточной Европы.

 К 2020 году RFE / RL вещало в 23 странах на 27 языках, добавив новые каналы для Афганистана, Пакистана, Ирана, Северного Кавказа и Балкан. Создав глобальную медийную стратегию и отменив поправку 2017 года, которая ослабила репутацию журналистов, Соединенные Штаты могут использовать эти важные ресурсы для прямого общения со странами, которые являются политически нестабильными и представляют угрозу национальной безопасности Соединенных Штатов.

Продолжение следует