Скованный колосс

04.03.2021
Возрождение внутри страны требует ограничений за рубежом

Президент США Джо Байден ставит амбициозные цели – как внутри страны, так и за рубежом. На внутреннем фронте он обещает «построить лучше, чем было» за счет огромных инвестиций в восстановление после пандемии COVID-19, здравоохранение, образование, инфраструктуру и «зеленые технологии».

За пределами США он отказывается от подхода к управлению государством, который провозгласил бывший президент Дональд Трамп – «Америка прежде всего», и возвращает Соединенные Штаты на мировую арену. «Америка, – говорит он, – вернулась. Мы готовы вести мир за собой, а не скрываться от него».

Но Байден не может достигнуть всех заявленных целей одновременно, и он поступит мудро, если не станет переоценивать свои силы. Поскольку экономика и политика страны разрушены, новая администрация должна оставаться сосредоточенной на внутреннем обновлении, что неизбежно будет происходить за счет сокращения усилий страны за рубежом. Последние четыре года были почти смертельным испытанием для американской демократии.

Если Байден хочет убедиться, что трампизм был не более чем темной страницей истории, его администрация должна заняться экономическим упадком, который породил общественное недовольство, на использовании которого строилась политика Трампа. Страна страдает в масштабах, невиданных с 1930‑х годов. И очередной «Новый курс», безусловно, уместен.

Будет нелегко добиться того, чтобы внутренние приоритеты оставались в центре внимания. С 1941 года мир снова и снова втягивал Соединенные Штаты в далеко идущие обязательства, от которых стране было трудно отказаться.

 И Барак Обама, и Трамп – оба пытались положить конец «вечным войнам», которые они унаследовали от предшественников, но американские войска все еще находятся в Афганистане и Ираке. В то же время Вашингтон не может отвернуться от внешнего мира, как это было в 1930-е годы. Президент Франклин Рузвельт избегал вмешательства во внешние конфликты, чтобы сосредоточиться на внутригосударственных задачах, тем самым позволив нацистской Германии и имперской Японии разделить Европу и Азию.

Байден не может позволить себе повторить эту ошибку. В безвозвратно взаимозависимом мире, страдающем от подъема Китая и проблем со стороны России, изоляционистское отступление – не выход. Поэтому он должен соблюдать хрупкий баланс. Его внешняя политика должна быть достаточно амбициозной, чтобы обеспечивать интересы США за рубежом, но при этом достаточно сдержанной, чтобы пользоваться поддержкой населения и соответствовать его внутренним приоритетам.

Но давайте обо всем по порядку: администрация Байдена должна тратить время, политический капитал и колоссальные денежные суммы на возрождение страны. В долгосрочной перспективе эти вложения в страну укрепят позиции Соединенных Штатов и за рубежом. Но в краткосрочной перспективе Байден столкнется с серьезными ограничениями своей внешней политики – ограничениями, которые ему было бы разумно открыто признать.

 Америка сможет вернуться и быть готовой возглавить мир, но только в той мере, в какой это позволят внутренние и международные ограничения. Лучше, если Байден будет стремиться к реалистичным целям и достигать их, чем ставить высокие цели, терпеть неудачу и терять доверие как американской общественности, так и союзников США.

Внутренние ограничения

Самым серьезным препятствием для внешней политики Байдена являются проблемы во внутренней политике. Трамп, возможно, был незадачливым государственным деятелем, но он правильно чувствовал, что значительная часть американского электората устала от, казалось бы, неограниченных внешних связей.

Многие американцы считают, что Вашингтон тратит слишком много ресурсов на решение проблем других стран и недостаточно – на решение своих собственных. Он провел слишком много войн, слишком увлекся свободной торговлей и иммиграцией, а также создал слишком много дорогостоящих союзов и международных пактов, которые, по словам Трампа, «связывают нас и обрушивают Америку».

Байдену необходимо помнить о внутреннем преобразовании страны, если он хочет сохранить свою политическую силу, удержать Конгресс в среднесрочной перспективе 2022 года и сохранить внутренние инвестиции, необходимые для умиротворения недовольства, которое привело к возвышению Трампа.

Байден, кажется, понимает это, заявив в своем выступлении 4 февраля, что «больше нет четкой границы между внешней и внутренней политикой. Каждое действие, которое мы предпринимаем за границей, мы должны предпринимать с учетом интересов американских рабочих семей. Продвижение внешней политики в интересах среднего класса требует безотлагательного внимания к обновлению нашей внутренней экономики».

Тем не менее, в предстоящие месяцы предстоит сделать трудный выбор. Хотя большинство американцев приветствуют возвращение президента, который борется за права человека и демократических союзников, добиться общественной поддержки амбициозной и дорогостоящей внешней политики будет гораздо труднее.

Недавний опрос показал, что около трех четвертей электората США выступают за вывод войск из Афганистана и Ирака, а примерно половина желает, чтобы страна была менее вовлечена в военную деятельность по всему миру. Другой опрос показал, что большинство американцев считают, что две основные угрозы нации исходят изнутри: пандемия и внутренний насильственный экстремизм.

Про-демократически настроенная общественность считает, что в пятерку основных опасностей для Соединенных Штатов входят пандемия, изменение климата, расовое неравенство, иностранное вмешательство в выборы в США и экономическое неравенство внутри страны. Молодые американцы, ключевая демографическая группа Байдена, гораздо больше заботятся об изменении климата и правах человека, чем о традиционных проблемах безопасности. Геополитические угрозы больше не занимают умы американцев, как когда‑то.

Отношение к свободной торговле претерпело аналогичный сдвиг. До недавнего времени либерализация торговли была ключевым элементом Pax Americana. Предполагалось, что открытые рынки будут способствовать росту благосостояния внутри страны и за рубежом, а рост довольного среднего класса, вероятно, будет способствовать демократизации, в том числе в Китае и России.

Теперь свободная торговля – ругательное слово как для демократов, так и для республиканцев. Хотя крупные компании получили значительную прибыль, слишком многие американцы чувствуют себя обделенными, а не обогащенными глобализацией.

Они хотят торговых сделок, более выгодных для американских рабочих. К тому же, коммерческая либерализация не принесла ожидаемых геополитических выгод: бурный рост внешней торговли Китая подпитывал его потрясающий воображение экономический взлет, но этот взлет сопровождался политическим ужесточением, а не смягчением.

Байден может принять решение об отмене некоторых защитных тарифов Трампа, особенно для союзников США, но у общественности мало желания снова сделать либерализацию рынка опорой государственного управления США. В самом деле, Байден сталкивается со значительным давлением со стороны прогрессивного крыла его собственной партии, требуя жесткости в торговле. Как сказала сенатор Элизабет Уоррен, демократ из Массачусетса, во время президентской кампании, торговая политика Вашингтона «работает для гигантских транснациональных корпораций, а не для большинства граждан».

Пока что Байден, похоже, согласился со своей ограниченной маневренностью в этом вопросе. Его самая большая торговая инициатива на сегодняшний день – это исполнительный приказ «Покупайте у американцев», предписывающий федеральному правительству «максимально использовать товары, продукты и материалы, производимые в Соединенных Штатах, а также услуги, предлагаемые в Соединенных Штатах» и тем самым гарантировать, что «будущее за принципом "произведено в Америке" и самими рабочими Америки».

И в попытке остановить сокращение рабочих мест в США из-за импортной конкуренции с Китаем, Байден также пообещал создать единый фронт крупнейших экономик для противодействия несправедливой торговой практике Пекина.

Байден также столкнется с ограничениями, когда дело дойдет до повторной приверженности Соединенных Штатов институционализированной многосторонности (institutionalized multilateralism). Он прав, отказавшись от резкой односторонности Трампа и восстановив традиционную роль Вашингтона как командного игрока. Но основанная на договорах международная архитектура, созданная в середине XX века, устарела.

Сеть альянсов, ориентированная на США, больше не имеет геополитического веса, как раньше, в Организации Объединенных Наций и других органах все больше доминирует Китай, а постоянные члены Совета Безопасности ООН представляют мир 1945 года, а не 2021-го. Существующие международные институты также плохо спроектированы для решения текущих глобальных проблем, таких как изменение климата, глобальное здоровье и кибербезопасность.

Байден может захотеть обновить эту изношенную архитектуру, но Соединенным Штатам не хватает двухпартийной политики, необходимой для нового раунда институционального построения порядка.

Даже если демократы останутся активными сторонниками международной командной работы, Трамп выступил от имени большинства своих товарищей‑республиканцев, когда заявил, что «мы больше не будем отдавать эту страну или ее народ лживой песне глобализма». В результате Сенат вряд ли одобрит новые договорные механизмы, и Байдену, как и Обаме, придется полагаться на исполнительные действия и неформальные соглашения, такие как Парижское соглашение по климату и ядерное соглашение с Ираном.

Такие сделки, безусловно, лучше, чем ничего, но указы исполнительной власти уязвимы для смены власти в Вашингтоне, в результате чего и союзники, и противники скептически относятся к надежности США. Соответственно, Байден должен тщательно выбирать цели, которые он преследует, и особенно усердно работать, чтобы обеспечить их поддержку населением. Общественная поддержка может поддержать возвращение Байдена к многосторонности и помочь сохранить сделки, заключенные его администрацией, в случае возвращения республиканцев к власти.

Меньше денег, больше проблем

Байден также сталкивается с экономическими ограничениями во внешней политике. Предлагаемый пакет помощи при пандемии в размере 1,9 триллиона долларов, а также 900 миллиардов долларов, утвержденных Конгрессом в декабре, представляют, по словам бывшего министра финансов США Ларри Саммерса, «самый смелый акт политики макроэкономической стабилизации в истории США».

Однако это капля в море по сравнению с тем, что Байден прогнозирует на следующие четыре года. Непартийный некоммерческий комитет по ответственному федеральному бюджету оценивает, что администрация готова вложить более 11 триллионов долларов в инфраструктуру, «зеленые технологии», уход за детьми и образование, здравоохранение и долгосрочный уход, социальную безопасность и социальное обеспечение, а также другие внутренние инвестиции.

Даже с учетом дополнительных доходов от запланированной налоговой реформы (без учета каких-либо дополнительных пакетов мер по борьбе с пандемией), эти программы добавят к долгу США до 8 триллионов долларов в ближайшие десять лет, что потенциально может нанести ущерб долгосрочному росту. На данный момент имеет смысл использовать дефицитные расходы, чтобы снова поставить экономику на ноги. Но внутренние расходы в предусмотренном масштабе сократят ресурсы, доступные для задач за рубежом.

Это непростая задача – оправдать дальнейшие усилия по стабилизации в Афганистане на фоне экономического кризиса внутри страны и более 500000 американцев, погибших от COVID-19 – это число жертв намного больше, чем погибло в любой из зарубежных кампаний страны. Даже если оборонный бюджет в размере примерно 750 миллиардов долларов останется более или менее неизменным, времена, когда на «вечные войны» на Ближнем Востоке тратилось около 6 триллионов долларов, давно прошли.

Таким образом, приоритетом Байдена должно быть облегчение военного бремени страны за рубежом и убеждение союзников преодолеть геополитическую слабость. Хотя его администрация может скорректировать сроки, Байден должен продолжить усилия Трампа по выводу войск США из Афганистана, Ирака и Сирии и уменьшить военное присутствие Соединенных Штатов на Ближнем Востоке.

Избежание ненужных интервенций и сокращение военных обязательств в периферийных конфликтах поможет Байдену поддерживать устойчивое военное присутствие там, где это наиболее важно, а именно – в Европе и Азиатско-Тихоокеанском регионе, где сдерживание амбиций России и Китая остается жизненно важным интересом США. Если предположить, что Байден сможет убедить союзников взять на себя более тяжелое бремя в области обороны, он сможет согласовать эти основные обязательства с необходимостью увеличения внутренних инвестиций.

Ограничения за рубежом

Наконец, внешняя политика Байдена сталкивается с серьезными международными ограничениями. Как бы усердно он ни работал, чтобы выполнить свое обещание о том, что Соединенные Штаты снова «готовы возглавить мир», Байден столкнется с миром, который менее готов к управлению, чем когда-то.

К концу десятилетия Китай станет крупнейшей в мире экономикой, и его инициатива «Один пояс, один путь», огромная глобальная программа инвестиций в инфраструктуру, быстро расширяет влияние Пекина.

Москва, со своей стороны, уже заключила квази-альянс с Пекином, чтобы ускорить уменьшение влияния Вашингтона. Россия стремится к многополярному миру, который сдержит Соединенные Штаты. Ее военные интервенции в Грузии, Украине, Нагорном Карабахе и на Ближнем Востоке направлены на достижение этой цели.

Нелиберальная Турция также участвует в боевых действиях, отправляя войска и наемников на Кавказ, в Ливию и Сирию и вступая в схватку с Грецией за разведку газа и пересмотр морских границ в Восточном Средиземноморье.

Байден пообещал отстаивать демократические идеалы внутри страны и за рубежом, но растущее влияние нелиберальных сил означает, что его администрации придется действовать осторожно, даже если она осуждает нарушения политических свобод и прав человека. Многие из международных приоритетов Байдена, включая борьбу с изменением климата, обуздание ядерных амбиций Северной Кореи и укрепление здоровья населения всего мира, требуют сотрудничества с Пекином и другими правительствами, которые вряд ли выступают за демократию.

Вашингтону понадобится сотрудничество с Москвой, если он хочет избежать новой гонки ядерных вооружений и восстановить суверенитет Украины. Президент Турции Реджеп Тайип Эрдоган – жесткий игрок, который поставил под угрозу турецкую демократию, но обращение к Анкаре – почти что единственный вариант Байдена, когда дело доходит до стабилизации проблемного района. Хотя Байдену следует твердо противостоять политическим репрессиям, решение глобальных проблем потребует прагматических компромиссов.

Даже традиционные демократические союзники Соединенных Штатов не захотят вернуться к своей прежней роли младших партнеров.

Президент Франции Эммануэль Макрон в настоящее время заявляет о необходимости приобретения Европе так называемой стратегической автономии и предотвращения «китайско-американской двуполярности». Министр обороны Германии Аннегрет Крамп-Карренбауэр подбирает слова более осторожно, но она тоже хочет, чтобы Европа «могла действовать независимо» и «была для Соединенных Штатов сильным равноправным партнером, а не протеже, нуждающимся в помощи».

Словно для того, чтобы продемонстрировать свою независимость, Европейский Союз заключил инвестиционный договор с Китаем незадолго до того, как Байден вступил в должность, несмотря на просьбу его команды подождать. Соединенным Штатам лучше привыкнуть, что у них не получится добиваться своего так часто, как им бы хотелось. Байдену следует стремиться управлять этими международными ограничениями посредством честной сделки. Вашингтону следует предложить другим странам большее влияние в обмен на их готовность взять на себя дополнительную ответственность.

Если Пекин хочет, чтобы Вашингтон уступил ему дорогу, он должен делать больше для обеспечения глобальных общественных благ – например, увеличивая вклад Китая в поддержание мира, постконфликтное восстановление и глобальные усилия в области здравоохранения. Если Европа хочет быть равноправным партнером, ей необходимо обрести больший военный потенциал и геополитический вес. Соединенные Штаты могут и должны отступить, если – и когда – другие будут готовы сделать шаг вперед.

«Построить лучше, чем было»

После Трампа и пандемии COVID-19 Байдену ничего не остается, кроме как сосредоточить свое президентство на внутренних преобразованиях. Восстановление внутреннего благополучия США необходимо не только для предотвращения возврата к злобному и саморазрушительному антилиберализму последних четырех лет, но и для восстановления политических основ устойчивого государственного управления Америки.

Только если Соединенные Штаты приведут в порядок свой собственный дом, у них будут политические и экономические средства для обеспечения целенаправленного руководства за пределами своей страны.

Внутреннее обновление страны требует, чтобы Байден был откровенен с американским народом относительно мощных внутренних и международных ограничений, с которыми он сталкивается во внешней политике. После того как Трамп подорвал доверие к США и умышленно отделил риторику от реальности, правдивость в рекламе будет иметь жизненно важное значение для восстановления доверия к президентству США – как в самих Соединенных Штатах, так и во всем мире.

Вашингтону по-прежнему следует занимать лидирующие позиции, но с опорой на более мягкий стиль, соответствующий глубоким изменениям, произошедшим внутри страны и за рубежом с тех пор, как Соединенные Штаты вышли на мировую арену в 1940‑х годах.

В годы после Второй мировой войны экономика США была исключительно доминирующей, и ее международное участие опиралось на двухпартийное соглашение. Сегодня же на долю Соединенных Штатов приходится менее 25 процентов мирового ВВП, а демократы и республиканцы почти не имеют общих позиций ни во внутренней, ни во внешней политике.

Поскольку Байден предпринимает срочные усилия по восстановлению нации, он прав, отвергая большую часть ошибочного государственного управления Трампа; прав, настаивая на переориентации внешней политики США на международную командную работу, возобновление дипломатических отношений и защиту основных демократических принципов страны. Но Байдену следует быть осторожным, не выплеснув с водой младенца.

Вместо бездумной борьбы с наследием Трампа ему следует продолжить усилия бывшего президента по устранению чрезмерной милитаризации США за границей, урезать иностранные обязательства страны, более тщательно выбирать методы борьбы и побуждать союзников делать гораздо больше, чем сейчас. Оправданные амбиции во внутренней повестке дня должны сочетаться с разумной скромностью во внешней политике. Это и будет воплощением формулы «построить лучше, чем было» – как дома, так и за рубежом.

Источник