Шанс для Рима: Драги, многосторонность и новая стратегия Италии. Ч. 2.

Часть 1.

Европейский суверенитет в отношении здоровья

Италия завершила 2020 год с большой надеждой на развертывание вакцин против Covid-19 и планы реорганизации цепочек поставок на основе европейской солидарности и координации. Однако в 2021 году вновь возникнут многие давние разногласия внутри ЕС.

Если в 2020 году государства-члены столкнулись с нехваткой медицинского оборудования, что ограничивало способность Европы действовать независимо, то в 2021 году они столкнулись с внутренним кризисом, связанным с производством и распределением вакцин. ЕС перешел от борьбы за китайские маски к спору о вакцинах, который подчеркнул его неспособность вести переговоры, как это должно быть суверенным субъектом, а также эффективно координировать и общаться по вопросам здравоохранения.

Проблема вакцин не только создала проблемы для внутренних процессов ЕС, но и стала инструментом пропаганды для европейских правящих партий, популистов и движений против истеблишмента. И это препятствует стремлению блока к стратегическому суверенитету. Все это способствовало шоку ЕС по поводу внезапной важности здоровья как ключевой области политики.

Правительство Драги должно отреагировать на эти события на двух основных уровнях. Во-первых, Италии не следует позволять внутренним переговорам по вакцинам превращаться в инструмент антиевропейского популизма. Во-вторых, стране следует препятствовать тому, чтобы другие государства-члены обращались к наиболее подходящим поставщикам помощи, как она это сделала, приняв в прошлом году российскую и китайскую «масочную дипломатию», или как Венгрия делает сегодня с китайскими вакцинами.

Любой другой образ действий может создать опасный нарратив, изображающий ЕС как неспособный разрабатывать свои собственные стратегии или защищать здоровье своих граждан или свои собственные интересы. Это может побудить государства-члены перейти к правовой и политической структуре, не входящей в ЕС.

Политика и стратегические перспективы Италии значительно изменились с первых дней пандемии. Рим больше не обращается к Пекину за помощью в урегулировании кризисов, как это было при втором правительстве Конте. Это отражает меняющиеся настроения и восприятие общественности: согласно опросу Европейского совета по международным отношениям, проведенному в ноябре и декабре прошлого года, 27 процентов итальянцев считают, что Китай обладает наибольшей силой, чтобы разделить европейцев (ставя страну на второе место после Америки при Дональде Трампе).

Соответственно, Драги, похоже, сосредоточен на том, чтобы поставить ЕС и трансатлантические отношения в основу внешней политики Италии, ограничивая при этом важность партнерства или диалога с такими великими державами, как Китай и Россия. Его подход противоречит вовлечению «Движения пяти звезд» в инициативу «Один пояс, один путь» и попыткам «Лиги» воссоздать особые отношения между Россией и Италией эпохи Берлускони.

Правительство Драги пытается увязать национальные интересы Италии с защитой стратегического суверенитета Европы в вопросах здравоохранения, не в последнюю очередь, извлекая уроки из ошибок ЕС в управлении пандемией, таких как чрезмерная зависимость от некоторых вакцин и поставщиков, а также недостаточные инвестиции в исследовательские возможностях Европы, медицинские технологии и другие ресурсы здравоохранения. Как отметил Энтони Дворкин из ECFR в недавней статье о многосторонности, «чтобы восстановить народную поддержку многосторонности, лидеры должны будут соблюдать осторожность, балансируя свою приверженность глобальным механизмам с ответственностью, которую они несут перед своим собственным населением».

Решение ЕС заблокировать экспорт вакцины в Австралию – в соответствии с Исполнительным постановлением Комиссии (ЕС) 2021/111 от 29 января 2021 года – может соответствовать этим усилиям по многосторонним действиям, оправдывая ожидания европейских граждан. Это решение может также создать нарратив, который подтверждает, что стратегия ЕС в отношении вакцинации ориентирован в первую очередь на охрану здоровья граждан – и, как следствие, на ускорение восстановления одной из крупнейших экономик мира.

Драги сообщил о данном решении своему австралийскому коллеге Скотту Моррисону, но это не было односторонним шагом Италии. Обоснование этого постановления состоит в том, что, хотя Европейская комиссия выделила средства ЕС для поддержки отечественного производства вакцин (от имени государств-членов и в интересах безопасности здоровья ЕС), некоторые производители якобы не поставляют вакцины, как ожидалось.

Возникшие недостатки временно подорвали усилия ЕС по вакцинации граждан и создали причины для разговоров о том, что ЕС не в состоянии защитить своих граждан или себя. Некоторые европейские лидеры утверждают, что экспорт вакцин в страны с гораздо более низким уровнем инфицирования может еще больше подорвать стратегию блока по восстановлению после пандемии.

Конечно, даже если регулирование пользуется поддержкой институтов ЕС и государств-членов, блок не должен использовать его часто. Это особенно верно в отношении стран с высоким уровнем инфицирования, например, стран, охваченных программой COVAX. Однако регулирование показало, как ЕС может защитить свой стратегический суверенитет в отношении цепочек поставок и, в более широком смысле, повысить свою устойчивость к потрясениям, таким как пандемия.

Почти наверняка Драги не собирался подрывать международную солидарность, от которой выиграла Италия. ЕС использовал это постановление, чтобы установить более твердую политическую позицию, основанную на прозрачности, безопасности здоровья и желании избежать нехватки вакцин в критический момент.

Италия стремится к достижению справедливого и прозрачного сотрудничества с поставщиками и своими международными партнерами в области безопасности здоровья по трем основным направлениям. На национальном уровне страна намерена использовать все вакцины, которые она получает через ЕС, в соответствии с планом восстановления блока. На европейском уровне Италия продолжит координировать свои действия с другими странами-членами для укрепления стратегического суверенитета ЕС. И в глобальном масштабе Италия хочет поддерживать все многосторонние механизмы, обеспечивающие вакцинами наиболее уязвимые страны, и продолжать сотрудничество с великими державами, находящимися в авангарде восстановления, особенно с США.

Именно здесь Глобальный саммит по вопросам здравоохранения, который планируется провести в Риме в мае 2021 года, может помочь Италии усилить роль безопасности в области здравоохранения в многостороннем сотрудничестве и координации. Страна может использовать свое председательство в G20, наряду с членством в G7, чтобы усилить важность многосторонней стратегии безопасности здоровья. Саммит может послужить платформой для объединения различных вопросов здравоохранения в общий приоритет всех 27 стран-членов ЕС в рамках многосторонней системы.

Подход «Единое здоровье», который составляет основу итальянской повестки дня G20, может поддержать диалог и цели саммита. Эта инициатива, запущенная для повышения общественного признания усилий ЕС в области здравоохранения, могла бы постепенно развиться в сеть высокого уровня, состоящую из заинтересованных сторон и политиков, которые координируют свои действия для достижения своих целей в области безопасности здоровья. Прежде всего, эта инициатива может помочь своим участникам подготовиться к преодолению таких кризисов, как Covid-19.

Как Меркель и Драги обсуждали в недавнем обращении, саммит должен также создать политический импульс для обеспечения того, чтобы ЕС действовал более структурированно в будущих кризисах – и избегал повторения ошибок, подобных тем, которые он допустил при переговорах и распределении вакцин. И это событие может привести к постепенному возвращению к нормальной жизни с помощью цифрового «зеленого сертификата», процесса, который Европейская комиссия запустила в марте с помощью законодательного предложения.

Все это могло бы позволить ЕС позиционировать себя как глобального лидера в области безопасности здоровья, не только в производстве вакцин, но и в их распространении за пределы своих границ – с акцентом на восточные и южные районы, – где имеются проблемы управления и существующие социально-экономические кризисы затрудняют усилия по борьбе с пандемией.

Инициатива может также способствовать научному сотрудничеству и технологическим инновациям в области безопасности здоровья. Правительство Драги привержено большей части стратегии своего предшественника для G20, которая соответствует стратегии Европейской комиссии и опирается на три столпа: сохранность планеты, процветание общества и благосостояние людей. Одним из ключевых способов, которыми правительство будет действовать в этом направлении, является COVAX, более эффективно используя программу и, прежде всего, побуждая государства увеличивать свои взносы в нее.

Италии также следует использовать G20 для вовлечения всех сообществ, особенно наиболее уязвимых, в принятие решений по безопасности здоровья; способствовать эффективному обмену медицинской информацией между штатами; и ускорить распространение вакцины за счет более сильных и разнообразных цепочек поставок. Эта третья задача будет соответствовать просьбе правительства Италии к Европейской комиссии по гармонизации производства вакцин во всем ЕС.

Усилия Италии по формированию глобальной повестки дня в области здравоохранения должны включать более тесное сотрудничество с США. Президент Джо Байден, похоже, намерен вернуть США их прежнюю роль поборника многосторонности в вопросах здравоохранения. Однако ему потребуется более сильная поддержка со стороны многих держав, в том числе ЕС.

После того, как администрация Трампа приостановила ежегодный взнос США во Всемирную организацию здравоохранения (ВОЗ), ЕС и его государства-члены незамедлительно вмешались, чтобы восполнить дефицит. Но это было лишь краткосрочным решением. Европа и США теперь должны координировать друг с другом долгосрочную подготовку к новым глобальным проблемам здравоохранения в масштабе Covid-19.

Программа COVAX направлена ​​на снабжение 92 наиболее уязвимых стран 1,3 миллиарда доз вакцины к концу 2021 года. Программа получила 2,47 миллиарда евро от инициативы ЕС «Европейская команда», которая направлена ​​на распределение 59 миллионов доз вакцины, а также получила финансирование и другую поддержку со стороны администрации Байдена.

Италия должна опираться на это на Глобальном саммите по вопросам здравоохранения, оказывая политическую поддержку США в их возобновлении многосторонности в области здравоохранения. Эти усилия потребуют от Италии помощи в уравновешивании влияния России и Китая, которые используют вакцинную дипломатию, чтобы попытаться изменить геополитический порядок способами, которые могут иметь серьезные последствия для Европы. Например, российская и китайская дипломатия такого рода может формировать общественное мнение в государствах-членах, где антиевропейские и популистские силы относительно укоренились в политическом ландшафте и государственных учреждениях.

Климатический консенсус

Климат останется ключевой внутренней проблемой для стран-членов ЕС в ближайшие годы, особенно в свете финансирования «зеленых технологий» в рамках программы Next Generation EU. И ЕС стремится стать лидером в области климата на многостороннем уровне. Как указано в недавнем документе, опубликованном ECFR и Bruegel, реализация «Зеленого курса» окажет значительное влияние на отношения блока с крупными производителями энергии, такими как Россия, Саудовская Аравия и Алжир, а также с Китаем.

ЕС также может использовать «Зеленый курс» для восстановления своих отношений с США и установления глобальных стандартов в области энергетики – в различных областях, от углеводородов до новейших форм производства и поставок возобновляемых источников энергии, которые лежат в основе политики ЕС: такова амбициозная «зеленая» повестка дня.

Эта повестка дня особенно важна для Италии как президента G20, сопредседателя COP26 и крупного получателя фондов восстановления ЕС. Страна должна будет найти правильный баланс между своими союзниками и партнерами, поскольку она выдвигает климатическую стратегию на встрече глав государств G20 в 2021 году и работает с Великобританией над целями COP26.

Конечной целью Италии должно быть использование климата в качестве инструмента внешней политики. Страна может сделать это с помощью прагматического подхода, в котором она принимает основные принципы и ценности ЕС и многосторонних организаций, например, вытекающие из Парижского соглашения и Повестки дня на период до 2030 года, при этом признавая влияние таких великих держав на климатическую и технологическую политику ЕС, как Китай. Это может потребовать от Италии признания областей, в которых эти великие державы задают тенденции и стандарты.

Климат долгое время был приоритетом для Италии, но из-за пандемии он стал еще более приоритетным: 123 миллиарда евро из средств ЕС следующего поколения выделяются для страны на переход к «зеленым» и цифровым технологиям. Согласно прогнозам, опубликованным Министерством финансов Италии в январе 2021 года, это финансирование увеличит ВВП Италии на 3 процента к 2026 году. Действительно, Европейская комиссия прогнозировала в мае 2021 года, что экономика Италии вырастет на 4,2 процента в 2021 году и на 4,4 процента в 2022 году.

Первой большой проблемой для Италии будет согласование своих климатических целей с другими приоритетами, включенными в проект Национального плана Италии по восстановлению и устойчивости, а именно: здравоохранение, социальное, гендерное и территориальное равенство; цифровизация, инновации и конкурентоспособность; инфраструктура для мобильности; образование, обучение, исследования и культура.

Второй серьезной задачей для Италии станет сокращение выбросов парниковых газов от транспорта – область, в которой страна работает плохо, – и увеличение ее мощностей по возобновляемым источникам энергии, которые являются наименьшими в G20.

Если Италия хочет решить эти проблемы, ей необходимо изменить свои традиционные производственные практики и образ мышления; резко улучшить использование средств ЕС; уменьшить свою зависимость от традиционных поставщиков энергии, сводя к минимуму ущерб своим политическим и экономическим отношениям с ними; и провести информационную кампанию, которая убеждает граждан в преимуществах перехода к «зеленому». Все эти действия помогут изменить широко распространенное мнение о том, что Италия отстает от других стран-членов ЕС, особенно от Германии и Франции, в вопросах климата.

Борьба Италии за эффективное использование средств ЕС является особенно актуальной проблемой, что отражено в дебатах на европейском уровне, особенно в тех, в которых «бережливые» государства-члены играют заметную роль. Согласно отчету Европейской аудиторской палаты за 2020 год, Италия входит в число стран-членов, которые наименее эффективно использовали эти средства в период с 2014 по 2020 год. Это необходимо будет изменить, учитывая беспрецедентный объем финансирования, которое страна получит в рамках программы «Следующее поколение ЕС».

В Италии никогда не было сильной, устойчивой «зеленой» политической традиции, как во Франции или Германии. Но итальянские граждане давно хорошо осведомлены о проблеме климата, особенно с учетом опыта их страны с кризисом евро и миграционным кризисом в последнее десятилетие, которые часто монополизировали общественные дебаты.

Однако, как показал недавний опрос Европейского инвестиционного банка, пандемия оказала огромное влияние на восприятие европейцами проблем климата. Более 60 процентов итальянцев считают, что правительству следует переориентировать свое экономическое восстановление, чтобы включить более всеобъемлющий институциональный подход к действиям по борьбе с изменением климата.

Как показывают Сюзи Деннисон, Рафаэль Лосс и Дженни Седерстрём в аналитическом обзоре ECFR, опубликованном в апреле 2021 года, Италия является одним из нескольких государств-членов ЕС, которые заинтересованы во включении климата в национальную внешнеполитическую повестку дня. Италии следует использовать свою роль в G20 и COP26 для повышения своего авторитета по вопросам окружающей среды, что поможет ей продвигать цели и стратегии Европейского зеленого курса. Это особенно важно, учитывая, что на страны G20 в совокупности приходится 80% мировых выбросов парниковых газов.

Италия также могла бы попытаться преодолеть разрыв между великими державами, которые конкурируют друг с другом за «зеленые инвестиции», такими как США и Китай. В этом может помочь стремление Италии улучшить отношения с Китаем при двух предыдущих правительствах.

То же самое могло бы быть и с решением Италии к 2020 году стать партнером по развитию Ассоциации государств Юго-Восточной Азии, что требует, чтобы страна работала с членами организации по таким приоритетам, как образование и культура, экономика и финансы, декарбонизация и другие вопросы климата.

Что касается безопасности здоровья, Италии необходимо одновременно осуществлять свою климатическую стратегию на национальном, европейском и глобальном уровнях. На национальном уровне правительство Драги начало этот процесс с создания Министерства экологических преобразований и Министерства устойчивой инфраструктуры и мобильности, которые отняли ключевые портфели у других министерств.

«Зеленое досье» стало более важной частью национальной повестки дня, чем когда-либо прежде. И это несмотря на то, что основополагающая миссия «Движения пяти звезд», которое уже давно находится в правительстве, состоит в том, чтобы сделать окружающую среду главным национальным приоритетом. Напомним, что решение партии отодвинуть на задний план экологические вопросы по политическим причинам привело к потере доверия к ней в глазах многих ее избирателей.

На европейском уровне Италия будет поддерживать «зеленый» переход через ЕС следующего поколения и в координации с португальским председательством в ЕС. Между тем, страна будет использовать свои роли в G20 и COP26, чтобы побудить государства выполнять свои обязательства по Парижскому соглашению. На всех этих уровнях Италия должна действовать не только как бенефициар планов других, но и как координатор климатических стратегий государств – как мост, соединяющий различные острова.

Отношения страны с Великобританией могут быть важной частью этого в отношении руководства COP26. Но это будут гораздо более сложные отношения, чем со странами-членами ЕС. Брексит оставил глубокий политический раскол между ЕС и Великобританией, которая, похоже, уже начала двигаться ближе к США путем изменения своей политики в отношении расходов на безопасность и оборону и сети 5G.

Италии, как еще одной средней державе, также необходимо действовать прагматично. Рим должен следить за своими собственными приоритетами, поскольку он репозиционирует себя как союзник Лондона – не только в рамках нынешней конференции COP26, но также в НАТО и традиционных многосторонних форумах и форумах по управлению кризисами – и как надежный и стабильный союзник Вашингтона. Все эти усилия должны помочь Италии заложить основы Европы, способной решать системные проблемы изменения климата.

В качестве президента G20 страна стремится к достижению климатических целей посредством лидерства в выполнении обязательств по Целям устойчивого развития на период до 2030 года, сотрудничества с Великобританией в рамках COP26 и диалога с ключевыми партнерами, такими как США. Двумя вехами в этих усилиях станет встреча G20 в Неаполе в июле и встреча перед Конференцией COP26 в Милане в сентябре и октябре. Как заявил министр по экологическим вопросам Италии Роберто Чинголани на недавней встрече со специальным посланником США по вопросам климата Джоном Керри, Италия будет работать над ускорением многосторонних действий в области климата в сотрудничестве с США.

Поддержка Африки

Поддержка Италией многосторонности жизненно важна для того, чтобы ЕС уделял приоритетное внимание своим партнерским отношениям с африканскими странами, на экономическое развитие которых серьезно повлияла пандемия. Африка – ключевой вопрос итальянской повестки дня G20. Африканская консультативная группа G20 – инициатива, инициированная председательством Германии в G20 в 2017 году для содействия устойчивому развитию и росту – собралась в апреле 2021 года по просьбе Италии.

С тех пор, как Италия стала президентом G20, у Италии были четкие приоритеты в отношениях Европы с Африкой: многосторонность как ключевой инструмент для решения глобальных проблем и поддержка через программу COVAX усилий африканских стран по восстановлению после пандемии. Интересно, что предложение G20, выдвинутое Римом в апреле – перед саммитом «Финансы в общих чертах», который Италия примет осенью, – призывает к диалогу с такими игроками, как Китай, о пересмотре условий долга некоторых африканских стран, начиная с Чада и Эфиопии.

Однако Африка будет оставаться основным приоритетом внешней политики Италии еще долгое время после окончания ее председательства в G20. А опыт многостороннего сотрудничества Италии в борьбе с кризисом в области здравоохранения поможет ей разработать более широкую стратегию в отношении Африки, в том числе в отношении таких насущных вопросов, как стабилизация Сахеля.

Заключение

Глобальный саммит по вопросам здравоохранения, G20 и COP26 могут помочь Италии проводить более активную внешнюю политику. Новая стратегия Рима с упором как на ЕС, так и на многосторонность, могла бы помочь Италии реализовать свой потенциал как заинтересованного и энергичного игрока в Европе.

Пандемия, возможно, дестабилизировала итальянскую политику, но последовавшая в результате смена правительства дала стране возможность таким образом развивать свою международную роль.

Приоритеты Драги – вывести Италию из кризиса Covid-19; провести крайне необходимые экономические и инфраструктурные реформы, подробно изложенные в плане восстановления страны; и осуществить переход к «зеленым» новшествам как часть долгосрочной стратегии развития, а не только как источник финансирования. Как отмечали многие обозреватели, Брексит может помочь Италии приблизиться к франко-германскому движению. Рим должен также стремиться внести значительный вклад в стратегии ЕС в области здравоохранения и окружающей среды, укрепляя трансатлантический альянс и пошатнувшийся многосторонний порядок.

G20 имеет то преимущество, что объединяет всех самых важных союзников и партнеров Италии в этих усилиях. Рим должен работать над выработкой единой политической позиции ЕС по вопросам, обсужденным выше, тем самым усиливая влияние блока в G20. Это могло бы помочь прояснить и перебалансировать отношения ЕС с США и Китаем. Две альтернативы – китайско-американская G2 или G0, в которой никто не руководит развитием нового глобального порядка, – не будут в интересах Италии или ЕС.

Любая альтернатива может превратить Европу в чисто экономическое, технологическое и регулирующее поле битвы для других держав. Следовательно, Италия должна внести свой вклад в развитие многосторонней системы, в которой ЕС и США являются равными партнерами.

Рим будет пытаться взаимодействовать со своими союзниками и партнерами для продвижения прагматической повестки дня по наиболее насущным глобальным вызовам. Климат и цифровые технологии будут важной частью этого, но Драги должен начать с сосредоточения внимания на глобальной безопасности здоровья.

На G20 и Глобальном саммите по здравоохранению у него есть возможность сделать это, добиваясь того, чтобы вакцины стали глобальным активом, а не прерогативой богатых западных стран. Авторитет правительства Драги будет зависеть от его способности продвигать европейские ценности в соответствии с его концепцией национальных интересов Италии.

Источник