Работа над долгосрочными решениями проблемы внутренней миграции

26.11.2021

В сентябре Группа высокого уровня Генерального секретаря Организации Объединенных Наций (ООН) по вопросу о перемещении лиц внутри страны опубликовала свой заключительный доклад. В нем Группа призвала сместить акцент с краткосрочных гуманитарных подходов на более долгосрочные подходы, ориентированные на развитие, и тем самым сосредоточить внимание на долгосрочных решениях. Ключевые предложения Группы по реформе, в частности, создание Глобального фонда и назначение Специального представителя ООН по этому вопросу, вряд ли получат широкую поддержку на международном уровне на данном этапе. Тем не менее в докладе предлагаются важные отправные точки для решения проблемы затянувшегося внутреннего перемещения, включая, во-первых, новые структуры стимулирования и механизмы подотчетности для поощрения активного участия непосредственно затронутых правительств; и, во-вторых, ввод в действие взаимосвязи «Гуманитарная деятельность – развитие – мир». Для того чтобы вдохнуть жизнь в эти рекомендации, новому правительству Германии следует принять межучережденческий подход к участию в процессе последующей деятельности Группы высокого уровня.

По данным Центра мониторинга внутреннего перемещения, в общей сложности 48 миллионов человек поменяли место жительства в своих странах в результате войны и вооруженного конфликта в 2020 году, подавляющее большинство из них в развивающихся странах или странах с формирующейся рыночной экономикой. Кроме того, 7 миллионов человек были вынуждены покинуть свои родные места в результате стихийных бедствий и связанных с климатом событий. Другие были перемещены в результате крупных инфраструктурных проектов, нарушений прав человека или организованной преступности. В течение многих лет число внутренне перемещенных лиц (ВПЛ) превышало число трансграничных беженцев. Однако, в отличие от последних, они не имеют права на международную защиту. Вместо этого ответственность за их защиту и поддержку лежит на соответствующих правительствах.

Отсутствие внимания на национальном и международном уровнях

Слишком часто правительства не выполняют свои обязанности по защите и обеспечению ВПЛ. Причины этого многообразны: в некоторых случаях, например, в Сирии или Судане, государственные субъекты активно участвуют в перемещении и не намерены помогать пострадавшим. В других, например, в Демократической Республике Конго или Сомали, правительствам не хватает потенциала и ресурсов для эффективного реагирования. Однако во многих случаях, как и в Афганистане, поддержка ВПЛ, которые часто находились в неблагоприятном положении и маргинализированы еще до того, как они были перемещены, просто не является приоритетом для национальных лиц, принимающих решения.

Это привело к увеличению числа случаев затяжного внутреннего перемещения, на которое приходится значительная доля внутреннего перемещения во всем мире. Пострадавшие испытывают последствия, связанные с перемещением, даже несмотря на то, что они переехали много лет или десятилетий назад. Отсутствие долгосрочных решений проявляется, например, в форме ограниченного доступа к основным услугам или постоянно нестабильного жилья. Кроме того, внутреннее перемещение сопряжено со значительными издержками для общества в целом, например в виде экономических потерь и активизации существующих насильственных конфликтов.

В то же время международному сообществу не уделяется должного внимания внутреннему перемещению, поскольку, в отличие от трансграничного перемещения, оно не оказывает прямого воздействия на другие страны. Кроме того, многие пострадавшие правительства рассматривают пропаганду прав ВПЛ, которая выходит за рамки предоставления им гуманитарной помощи, как недопустимое вмешательство в их внутренние дела. Наконец, институциональные обязанности ВПЛ в системе всегда были размытыми и отмечены спорами по поводу мандатов между субъектами; в кластерном подходе к оказанию гуманитарной помощи эта динамика особенно ярко выражена в отношениях между Международной организацией по миграции (МОМ) и Управлением Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев (УВКБ). Это усугубляется недостаточным участием таких участников процесса развития, как Программа развития Организации Объединенных Наций (ПРООН), и тем фактом, что для ВПЛ, вызванных стихийными бедствиями и конфликтами, часто существуют отдельные структуры поддержки. В результате международное участие остается низким, фрагментарным и ненадежным.

Как появилась Группа высокого уровня

Результатом такого сочетания слабой приоритизации, высокой политической чувствительности и разрозненности институциональных обязанностей является то, что внутреннее перемещение не учитывается в ключевых международных политических переговорах и процессах. Хотя введение к Нью-Йоркской декларации о беженцах и мигрантах 2016 года указывает на необходимость действий по этому вопросу, несмотря на то, что он является прямым ее результатом. Глобальный договор о беженцах касается только ситуаций трансграничного перемещения.

Чтобы заполнить этот нормативный и институциональный пробел, в мае 2019 года группа из 57 государств, включая государства-члены Европейского союза, а также ряд стран, непосредственно затронутых внутренним перемещением, таких как Афганистан, Грузия, Ирак и Нигерия, призвала Генерального секретаря ООН Антониу Гутерриша создать Группу высокого уровня по внутреннему перемещению. Цель этой мобилизации состояла в том, чтобы привлечь больше внимания международного сообщества к этой проблеме и разработать конкретные решения усугубляющейся глобальной проблемы внутреннего перемещения. В конце 2019 года Гутерриш поручил УВКБ ООН, МОМ и Управлению Организации Объединенных Наций по координации гуманитарных вопросов (УКГД) организовать такую группу. Было отобрано восемь представителей правительств, гражданского общества, частного сектора и международных организаций, большинство из которых представляли страны, непосредственно затронутые проблемой внутреннего перемещения. Группа приступила к своей работе в начале 2020 года. Правительство Германии было среди тех, кто финансово и политически поддерживал этот процесс.

Фокус на долгосрочных решениях

Заключительный доклад Группы, опубликованный в сентябре 2021 года – «Освещение внутреннего перемещения: видение будущего», – отражает акцент на долгосрочных решениях для ВПЛ и принимающих общин, который был включен в первоначальный мандат Группы и отточен на протяжении всей ее работы (рекомендации 1–7). В докладе гораздо менее подробно говорится о предотвращении и о защите и помощи в чрезвычайных гуманитарных ситуациях (рекомендации 8 и 9). Наконец, в нем вносятся предложения в отношении последующей деятельности по итогам процесса Группы (рекомендация 10).

Акцент на долгосрочных решениях коренится в оценке того, что наибольшие возможности для действий заключаются в урегулировании затянувшуюся ситуацию перемещения. Здесь, однако, реальный прогресс возможен только с согласия соответствующих правительств. Поэтому в рекомендациях доклада прямо говорится о контекстах, в которых государственные субъекты проявляют определенную степень открытости в отношении конструктивной работы по урегулированию проблемы внутреннего перемещения. Они также представляют собой переход от краткосрочной гуманитарной помощи к более долгосрочным и более ориентированным на развитие подходам.

В качестве отправной точки в докладе резюмируется ряд требований, адресованные национальным субъектам, которые уже давно широко согласованы между учеными и практиками. В рамках правительственного подхода соответствующим правительствам следует принять законы и стратегии для защиты основных прав ВПЛ и выделять финансовые ресурсы на поиск решений на местном и муниципальном уровнях. Кроме того, Группа выступает за активное вовлечение ВПЛ в мирные процессы и целенаправленное рассмотрение их потребностей в национальных и местных планах развития, а также в процессах городского планирования (рекомендация 1). Достижение этих целей должно поддерживаться путем систематического привлечения субъектов гражданского общества и поощрения участия частного сектора (рекомендации 3 и 4).

Несмотря на актуальность этих подходов, дополнительная ценность доклада, возможно, заключается в другом: с одной стороны, в нем излагаются конкретные пути поощрения или мобилизации политической воли, необходимой для реализации долгосрочных решений; и, с другой стороны, в нем содержатся предложения по введению в действие связей между ДПН.

Стимулирование и укрепление подотчетности

В целях укрепления политической воли государственных субъектов Группа предлагает создать новые структуры стимулирования и механизмы подотчетности. Среди прочего, должен быть назначен Специальный представитель Генерального секретаря ООН (СГД) по решениям проблемы внутреннего перемещения. Этот офис будет иметь большее политическое влияние, чем существующий Специальный докладчик ООН по правам человека ВПЛ. Его влияние может быть использовано для обеспечения постоянного участия затронутых правительств посредством целенаправленных дипломатических усилий. Ежегодный доклад ООН по этому вопросу и судебному преследованию лиц, виновных в насильственном перемещении, в национальных судах или Международном уголовном суде должен обеспечивать привлечение правительств к ответственности (рекомендация 2).

Группа считает не менее важным создание финансовых структур, стимулирующих создание долгосрочных решений. Она рекомендует, чтобы подходы к решению проблемы внутреннего перемещения были интегрированы в существующие механизмы финансирования сотрудничества в целях развития на более систематической степени, чем в прошлом. В то же время необходимо создать независимые финансовые инструменты, ориентированные на долгосрочные решения. Они должны служить катализатором для осуществления таких решений, а также способствовать контролю за результатами деятельности и подотчетности. Одно из конкретных предложений заключается в создании Глобального фонда для решения проблемы внутреннего перемещения (рекомендация 6).

И наконец, в докладе содержится пропаганда инвестиций в совершенствование сбора и анализа данных в целях получения знаний, которые помогли бы убедить национальных субъектов в дополнительной ценности долгосрочных решений (рекомендация 7).

Ввод в эксплуатацию HDP Nexus

В целях содействия смещению акцента, предусмотренного Группой высокого уровня, с преимущественно гуманитарного подхода к ориентированному на развитие подходу к затянувшемуся внутреннему перемещению в докладе предлагается ряд внутренних реформ ООН, касающихся взаимосвязи между ДПН. Центральное место занимает предлагаемое назначение СПГ, наделенного политическими полномочиями объединять субъектов ООН из всех трех областей.

Группа придает не меньшее значение координаторам-резидентам ООН, которые являются самыми высокопоставленными представителями системы развития Организации. Она рекомендует официально подтвердить их руководящую роль в разработке и координации стратегий решения проблемы внутреннего перемещения и включить эту ответственность в их круг ведения. Кроме того, учреждениям ООН, участвующим в сотрудничестве в целях развития, следует активизировать свое участие в области долгосрочных решений и участвовать в совместном анализе и составлении программ (рекомендация 5).

Финансирование  долгосрочных решений должно соответствовать рекомендациям Комитета содействия развитию (КСР) Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) в отношении взаимосвязанного подхода (рекомендация 6).

Препятствия и противоречия

С учетом растущего давления в связи с неуклонно растущим числом ВПЛ возлагались большие надежды на Группу. Готовность некоторых правительств, непосредственно затронутых внутренним перемещением, конструктивно участвовать и работать над долгосрочными решениями породила надежду на то, что этот процесс приобретет свой собственный импульс, что приведет к ощутимым результатам и большей приверженности стран долгосрочным решениям. Однако после публикации заключительного доклада представляется, что эти ожидания не оправдываются в ближайшем будущем. Для этого есть три основные причины.

Отсутствие политического консенсуса

Во-первых, отсутствует политическая поддержка некоторых из наиболее важных рекомендаций, изложенных в докладе Группы, в частности назначения Специальным советом и создания Глобального фонда для решения проблемы внутреннего перемещения. На уровне ООН это связано с продолжающейся конкуренцией за то, кто должен нести институциональную ответственность за внутреннее перемещение. МОМ и УВКБ, как правило, скептически относятся к созданию ССРГ; в то же время ПРООН сигнализирует о заинтересованности в том, чтобы взять на себя координирующую роль. Открытые высказывания в отношении учреждения Специального секретаря незадолго до публикации заключительного доклада также указывают на то, что в политическом консенсусе, что имеет важное значение для успешного процесса, были неудачи.

Кроме того, правительства основных стран-доноров имеют законные оговорки в отношении создания еще одного международного фонда в области миграции и перемещения. Они опасаются, что в нем примет участие лишь небольшая группа государств, аналогичная Многостороннему целевому фонду по миграции, учрежденного в рамках Глобального договора о безопасной, упорядоченной и регулярной миграции.

Скептицизм со стороны сообщества разработчиков

Во-вторых, Группа с самого начала страдала от недостаточного участия участников процесса развития. Скептицизм ПРООН и Всемирного банка в отношении разработки отдельных информационно-пропагандистских и финансовых структур для ВПЛ указывает на фундаментальное несоответствие между гуманитарной поддержкой конкретных групп и комплексным подходом к сотрудничеству в целях развития (подходы, основанные на статусе и на площадях), диссонанс, который представляет собой одно из самых больших препятствий на пути осуществления взаимосвязи СПН.

Недостаточное участие участников процесса развития в разработке работы Группы также отражено в тоне доклада, который по частям читается как перечень требований, предъявляемых гуманитарными организациями к участникам процесса развития. Это противоречит цели достижения общего понимания необходимости действий и уменьшает шансы на межсекторальную приверженность долгосрочным решениям. Кроме того, отсутствуют убедительные предложения о систематическом участии участников процесса мира.

Отсутствие первопроходцев

В-третьих, время работало против Группы высокого уровня. В то время как призыв к такой группе возник в контексте определенного духа оптимизма, в котором впервые казалось возможным убедить критическую группу пострадавших государств действовать, за последние два года испарились два основных источника надежды: в Эфиопии вспыхнула гражданская война и талибы захватили власть в Афганистане. Хотя есть и другие страны, такие, как Сомали, где ориентированные на развитие подходы могут быть расширены в сотрудничестве с соответствующими правительствами, этот список все еще небольшой.

Отправные точки для участия Германии

Несмотря на эти проблемы, процесс панельной панели не является неуместным. Его основная задача активизировать усилия по поиску долгосрочных решений является многообещающей и хорошо подходит для получения широкой поддержки. Он также соответствует рекомендациям Комиссии федерального правительства Германии по коренным причинам перемещения, опубликованным в мае 2021 года. Кроме того, создание структур стимулирования и механизмов подотчетности для государственных субъектов, с одной стороны, и лучшее переплетение гуманитарных подходов и подходов, ориентированных на развитие, в рамках институциональной структуры ООН, с другой стороны, являются целями, с которыми могут согласиться многие правительства. Однако конкретные политические меры, вытекающие из этого, требуют прочного политического консенсуса, который еще предстоит выработать. Поэтому доклад следует рассматривать не как конечную точку процесса, а как основу для дальнейших переговоров.

Одной из сильных сторон процесса дискуссионных форумов является его представительный характер, который нашло отражение в большом числе материалов по существу от правительственных и неправительственных субъектов. Сейчас задача состоит в том, чтобы сохранить эту динамику и воплотить ее в целенаправленный обмен различными вариантами действий на международном уровне. Для этого требуется платформа, специально посвященная этому вопросу, например, в форме мероприятия высокого уровня по вопросу о перемещении лиц внутри страны, в которой приближаются все соответствующие субъекты. Кроме того, новое правительство Германии должно поддержать ориентированные на процесс элементы доклада Группы, т.е. продолжение форумов, на которых правительства государств, затронутых проблемой внутреннего перемещения, обмениваются опытом; создание так называемой «Коалиции сторонников», в рамках которой субъекты гуманитарной помощи, сотрудничества в целях развития, миростроительства и других соответствующих секторов совместно разрабатывают стратегии урегулирования; и, наконец, создание контактной группы двусторонних доноров, международных финансовых учреждений и ОЭСР, которая конкретно работает над интеграцией проблемы внутреннего перемещения в инструменты финансирования развития.

Для достижения долгосрочных решений крайне важно навести мосты между гуманитарным подходом и подходом, ориентированным на развитие, и установить общую ответственность за проблему внутреннего перемещения между соответствующими министерствами. Поэтому Федеральное министерство иностранных дел и Федеральное министерство экономического сотрудничества и развития (БМЗ) должны участвовать в этих процессах на равноправной основе. В ходе мероприятия высокого уровня по вопросу о перемещении лиц внутри страны БМЗ могла бы поделиться своим опытом в рамках специальной инициативы «Устранение коренных причин перемещения, (ре)интеграция беженцев», которая уже конкретно касается ВПЛ. Это также предоставило бы возможность на международном уровне пропагандировать достоинства таких успешных подходов и инструментов, как помощь в целях развития в переходный период и Гражданская служба мира, которые уже давно применяются в контексте перемещения. Не менее актуальным является дальнейшее обоснование мирного компонента связи ДПН. В этой связи БМЗ уже вносит важный вклад, будучи приверженным долгосрочным решениям в контексте существующих партнерских связей и мирных партнерств. Эти усилия могут быть еще более расширены в таких странах, как Сомали, Ирак и Южный Судан.

В конечном счете, затянувшаяся внутренняя проблема перемещения представляет собой ключевую арену для практической реализации связей между ДПН. В докладе Группы предлагаются ценные предложения о том, как продвинуть его осуществление, например, путем формализации роли координаторов-резидентов ООН в разработке долгосрочных решений. Будущее правительство Германии должно взять на себя обязательства по этому вопросу, а также по разработке новых инструментов финансирования, направленных на изменение структур стимулирования правительств стран, затронутых внутренним перемещением. Это помогло бы обеспечить приоритетное внимание в создании долгосрочных решений.

Источник