Путь Колумбии к «полному миру»

Своим совместным заявлением о желании возобновить мирные переговоры новый президент Колумбии и вторая по величине партизанская группа страны, ELN (Ejército de Liberación Nacional), подали четкий политический сигнал. Умиротворение ELN должно происходить под эгидой «левого» правительства и сопровождаться всеобъемлющим и амбициозным проектом реформ. Это новая попытка положить конец гражданской войне после заключения мирного соглашения с повстанцами FARC в 2016 году.

Однако соглашение с FARC может служить образцом лишь в ограниченной степени не только из-за разного исторического происхождения двух партизанских групп, но и из-за сильно децентрализованной внутренней структуры ELN. Остаются нерешенными вопросы о прекращении огня и освобождении заключенных — предпосылках возможных мирных переговоров. Впереди длительное обсуждение, и участие колумбийского гражданского общества имеет важное значение, поскольку необходимо прояснить основные вопросы о будущем страны.

Всего через четыре дня после вступления в должность новый президент Колумбии Густаво Петро подкрепил свое заявление о стремлении к «полному и целостному миру» конкретными действиями. 20 августа 2022 года он издал указ о приостановке действия ордеров на арест и запросов об экстрадиции, направленных против мирных переговорщиков ELN, которые в настоящее время находятся на Кубе, и о продлении действия протоколов, подписанных еще в 2016 году, с тем чтобы «диалог с ELN мог возобновиться».

Кроме того, он пригласил к переговорам с правительством как так называемые «невоенизированные группировки», так и преступные группировки и создал стимул для такого шага, исключив экстрадицию в США в случае проведения серьезных переговоров.  Благодаря этой инициативе президент принимает во внимание фрагментарный характер конфликта в стране, в результате чего партизанские группы, такие как ELN, поскольку на территории Колумбии и в приграничных районах с соседними государствами действуют перевооруженные партизаны FARC, а также военизированные и криминальные группировки, воюя друг с другом и вступая в столкновения с силами государственной безопасности.

В то же время Петро пересмотрел высший эшелон органов безопасности, положив начало новому поколению лидеров. После назначения новых главнокомандующих 52 генерала вооруженных сил и полиции были вынуждены уйти в отставку, поскольку колумбийское законодательство предусматривает, что при назначении нового главнокомандующего силами безопасности все его офицеры сопоставимого звания или выше должны уйти в отставку. Это решение, наряду с передачей полиции из Министерства обороны в новое Министерство мира, сосуществования и безопасности, знаменует собой начало более чем символического ухода тех руководителей аппарата безопасности, которые были причастны (или обвинялись) к нарушению прав человека и чрезмерному применению силы против гражданского населения. Этот процесс реформ затронет широко критикуемое специальное подразделение ESMAD (Escuadrón Móvil Antidisturbios), которое в прошлом использовалось для подавления протестов и беспорядков и известно своими нарушениями.

Таким образом, создается новая стратегия безопасности для Колумбии, которая также находит свое отражение в новой политике в отношении наркотиков (отказ от использования глифосата), альтернативных концепциях развития и усилиях по укреплению территориальной целостности государства.

Хотя эти шаги, предпринятые правительством Петро, создали важные предварительные условия, которые могут проложить путь к переговорам с ELN, тем не менее сами по себе они недостаточны, чтобы гарантировать успех. Сомнения вызывает большое количество неудачных диалогов, начиная от мирных расследований при правительстве президента Альфонсо Лопеса Михельсена (1974–78) и попыток начать переговоры в Германии в Майнце и в монастыре Химмельпфортен (1998) до переговоров при правительстве Ивана Дуке (2018–22). Снова и снова переговоры прерывались из-за военных действий ELN, последний раз — взрыв бомбы в полицейской академии в Боготе 17 января 2019 года, в результате которого погибли 23 курсанта.

ELN — сложный партнер на переговорах

После объявления о возобновлении переговоров с ELN были широко проведены параллели с мирным процессом с участием повстанцев FARC в 2016 году; однако из-за различий между двумя группами предварительные условия для переговоров сопоставимы лишь в очень ограниченной степени. Например, в отличие от ярко выраженной вертикальной и централизованной структуры FARC, ELN имеет очень децентрализованную структуру, и ее отдельные подразделения способны действовать со значительной степенью автономии. Соответственно, FARC описывается как «партизан, который также занимается политикой», а ELN — как «вооруженная политическая группа», характеризующаяся квазифедеративной структурой.

Хотя обе группы возникли в 1964 году и приняли марксизм, вдохновленный кубинской революцией, ELN связана с более городской, студенческой и профсоюзной средой, в то время как FARC укоренилась в сельской среде. И хотя эти две группы иногда действовали вместе, со временем возникло серьезное соперничество, которое иногда приводило к ожесточенным сражениям за контроль над определенными территориями.

Помимо марксизма, революционные идеи ELN были порождены христианскими элементами теологии освобождения. Иконой движения является священник Камило Торрес, который вместе с группой студентов присоединился к партизанам ELN в 1965 году и был убит в 1966 году. Именно из-за этого сильного идеологического уклона ELN гораздо более догматична в переговорах, чем FARC.

Атаки ELN были направлены в основном против нефтяной и горнодобывающей промышленности или соответствующей инфраструктуры, такой как трубопроводы. Они нанесли значительный экономический ущерб и вред окружающей среде.

Помимо торговли наркотиками и другой незаконной экономической деятельности, направленной на сбор средств, боевики шантажировали транснациональные компании и похищали представителей компаний и политиков для получения выкупа. При этом ELN неоднократно стремилась сблизиться с общественными движениями и вовлекалась в политическую работу на местном уровне, чтобы получить влияние в региональном масштабе. И чтобы расширить свой территориальный контроль, убивала оппозиционных общественных лидеров и активистов-экологов.

Однако ELN всегда была намного меньше, чем FARC — иногда в ней было всего 1500 активных бойцов (по сравнению с 8000 у FARC). Но после мирного соглашения она смогла воспользоваться вакуумом власти, оставшимся после демобилизации FARC, расширить свое территориальное присутствие и увеличить свои ряды примерно до 2500 активных бойцов. В то же время партизаны стали более открытыми для реальности жизни коренных народов и афроколумбийцев и добавили эту открытость в свой список требований.

Из-за всех этих разнообразных интересов многие наблюдатели ставят под сомнение волю к миру, о которой постоянно заявляет переговорная комиссия ELN, базирующаяся на Кубе. Действительно, учитывая ее децентрализованные командные структуры, неясно, в какой степени позиция ELN согласована. Ввиду сложной внутренней организации сомнительно, что отдельные воинские части действительно будут связаны возможными обязательствами, вытекающими из результатов переговоров. Автономия различных региональных группировок (фронтов) и их независимые военные действия неоднократно приводили к остановке любых ведущихся мирных переговоров. С этим нужно снова считаться во время нынешнего рывка к «тотальному миру».

Центральное командование (Comando Central) имеет лишь ограниченный контроль над действиями приблизительно семи или восьми фронтов, пролегающих в 16 из 32 департаментов Колумбии и в крупных городах страны. И это без учета подразделений, действующих в соседней Венесуэле. Таким образом, отсутствие вертикальной командной структуры в очередной раз может оказаться серьезным препятствием в переговорном процессе.

Вот почему в переговорах необходимо учитывать и этот фактор: мирное соглашение 2016 года, предложившее FARC перспективу раздела земли и политического участия, не послужит образцом для ELN. Для последнего первостепенное значение имеют другие вопросы: доступ населения к природным ресурсам страны, создание местных механизмов участия и конкретная форма территориальной интеграции Колумбии.

ELN выступает прежде всего против административного централизма и транснациональных предприятий, действующих в стране. Она видит себя посредником между государством и гражданским обществом, предоставляя общественным организациям право голоса по отношению к государству и поддерживая их интересы.

Даже в предыдущих раундах переговоров при предыдущих правительствах ELN неоднократно добивалась того, чтобы, помимо переговоров, проводимых делегациями, диалог с гражданским обществом продвигался на низовых форумах, чтобы учитывать неоднородность региональной идентичности и избегать впечатления, что переговоры ведутся без участия широких общественных кругов.

С тех пор, как ELN была разгромлена в 1970-х годах, ее военная стратегия выживания включала глубокую социальную интеграцию в районах, находящихся под ее контролем. Этот фактор также сыграет свою роль в достижении мирного урегулирования, так как, с одной стороны, ELN не захочет разочаровывать ожидания районных комитетов и протестных движений, а с другой стороны, она практикует определенный гегемонистский патернализм над своими социальными референтными группами, действующими в этих комитетах и ​​движениях. В данном поле напряженности действуют различные местные группировки, каждая из которых имеет свой собственный подход к действиям, что затрудняет включение их в совместный переговорный мандат.

Роль международного сообщества и национальных субъектов

Диалоги между правительством Колумбии и ELN, которые начались в соседнем Эквадоре в 2017 году и продолжились на Кубе, проходили по той же схеме, что и успешные мирные переговоры с партизанами FARC в 2016 году: они получили международную поддержку со стороны стран, призванных выступить «гарантами» процесса (Бразилия, Чили, Эквадор, Куба, Норвегия и Венесуэла). Но этот подход в отношении ELN потерпел неудачу не только из-за попытки убийства, совершенной группой в Боготе в январе 2019 года, но и из-за растущих разногласий между правительством президента Ивана Дуке и режимом Мадуро в Венесуэле, которые в конечном итоге привели к разрыву дипломатических отношений.

Таким образом, восстановление послов в обеих странах сразу после инаугурации президента Густаво Петро является важным рамочным условием для начала диалога между его правительством и ELN, о котором было объявлено в Гаване 12 августа 2022 года. Поскольку ELN, в частности, действует как «двухнациональный партизан» в районе колумбийско-венесуэльской границы, важно достичь взаимопонимания с Венесуэлой, чтобы гарантировать, что организация не просто передислоцирует свои силы в соседнюю страну вместо того, чтобы провести их демобилизацию и оказать содействие их интеграции в гражданскую жизнь.

Чили и Куба уже заявили о своей поддержке возобновления мирного процесса, а премьер-министр Испании Педро Санчес предложил провести переговоры в его стране. 15 сентября Колумбия и Венесуэла согласились на то, чтобы Каракас стал гарантом мирных переговоров; однако для ELN это имеет последствия, поскольку Венесуэла также является де-факто стороной конфликта из-за присутствия ELN на территории Венесуэлы, особенно в таких районах, как Арко Минеро-дель-Ориноко, где находятся многие природные ресурсы страны и от которых сама ELN получает прибыль в обмен на защиту от незаконной добычи полезных ископаемых.

Германия (вместе с Нидерландами, Италией, Швецией и Швейцарией) была среди тех стран, которые поддержали предыдущие переговоры и оказали полезные услуги для ведения переговоров. Она могла бы снова предлагать такие услуги, как консультации и техническую помощь, одновременно играя роль в наблюдении за возможным прекращением огня, а также переходными мерами безопасности и механизмами реализации.

Однако международной поддержки самой по себе недостаточно для успеха переговоров. В отличие от процесса FARC, переговоры с ELN потребуют национальных участников, таких как церкви, общественные движения и университеты, способных служить гарантами того, что переговоры непосредственно касаются планов реформ правительства (таких как реорганизация архитектуры внутренней безопасности, политика распределения земли, налоговая реформа, политическая реформа и переработка модели развития), а также эффективного осуществления мирного соглашения с FARC и прекращения продолжающихся политических дебатов в Колумбии.

Для достижения этого будет важно объединить навыки ведения переговоров и обширный опыт министра иностранных дел Альваро Лейвы с широким альянсом национальных субъектов, которые не только обеспечат большее разнообразие мнений и интересов, но и повысят столь необходимое доверие к переговорам между членами ELN и обеспечат вовлечение группы в широкий социальный процесс. В то же время, принимая во внимание опыт других стран, должен быть творческий ответ на требование ELN о Convención Nacional (Национальном собрании).

Региональные форумы, проходившие в 2018–2019 годах во время прерванного мирного процесса, не оказали должного широкого воздействия. Таким образом, необходимо будет предпринять усилия на национальном уровне для обеспечения участия социальных субъектов. В противном случае власти вновь рискуют тем, что мирный процесс проходит «за спиной» населения страны и не имеет необходимой легитимности. Действительно, уже было много заявлений о том, что будущее мирное соглашение может иметь характер исключительно «элитного пакта».

Работа Asamblea de la Sociedad Civil, которая была сформирована после переворота, совершенного в 1993 году тогдашним президентом Серрано Элиасом в Гватемале, и двух других организаций, которые в то время направляли гражданский протест, Grupo Multisectorial Social и Instancia Nacional de Consenso, может служить ориентиром для участия гражданского общества. Эти форумы предоставили право голоса церквям, бизнес-группам и профсоюзам, организациям коренных народов и ассоциациям жертв, при этом политические партии составляли меньшинство среди участников, и выступили с совместными заявлениями. Таким образом, был достигнут социальный консенсус. В частности, в колумбийском случае необходимо привлекать местных субъектов и органы власти на местном уровне. Учитывая особый профиль ELN, ведение переговоров в другой стране, которые не касаются процессов национального взаимопонимания, может оказаться серьезным камнем преткновения, поскольку национальная легитимность, представленная исключительно правительством, вероятно, во многих кругах будет рассматриваться как недостаточная.

Еще одним важным базовым условием успеха переговоров является реализация амбициозной программы реформ президента Петро, ​​которая соответствует стремлению ELN к преобразованию колумбийского общества, желающего большей социальной справедливости. Это может стать отправной точкой для вклада Германии в мирный процесс. Правительство Германии могло бы предложить техническую и финансовую поддержку для реализации всех этих проектов реформ нового правительства, представленных в парламент во время мирных переговоров, и тем самым помочь обеспечить быстрое достижение результатов. В частности, это относится к установлению государственного присутствия на всей территории страны, с тем чтобы можно было уменьшить размер территории, находящейся под контролем партизан или других нерегулярных формирований.

Учитывая децентрализованную структуру ELN, можно предположить, что разобщенность и расколы внутри группировки проявятся очень быстро и что несанкционированные насильственные действия отдельных партизан будут препятствовать прогрессу в переговорах. По этой причине мирное соглашение с FARC сможет лишь в ограниченной степени служить планом для этой возобновленной попытки заключить аналогичное соглашение с ELN. Но те элементы, которые фигурировали в прежних, заброшенных переговорах, могли бы сократить путь во время переговоров и послужить гарантией.

Тем не менее, за почти четыре года, прошедшие с момента приостановки диалога, произошли важные изменения. В Колумбии выборы Густаво Петро создают новый контекст — одновременно позитивный из-за комплексной программы реформ нового президента и неблагоприятный из-за рисков, связанных с перегрузкой деятельности правительства из-за многочисленных усилий по проведению реформ, предпринимаемых во всех странах, в сочетании с ограниченными фискальными ресурсами и ненадежной парламентской поддержкой.

В то же время присутствие ELN в соседней Венесуэле значительно усилилось и лишь в очень ограниченной степени может быть удержано колумбийскими и венесуэльскими силами безопасности под контролем. Таким образом, международная демонстрация поддержки новой попытки «полного мира» является важной и, несомненно, полезной инициативой.

Но опять же, ключевой вопрос будет заключаться в том, как и в какой степени колумбийское общество привержено мирному процессу, который уже связан и будет оставаться связанным со столькими неопределенностями.

Возможные сценарии развития: провал, «мнимый мир» и прорыв

Несмотря на опыт предыдущих попыток достичь мирного соглашения с ELN, предварительные переговоры, проходящие в настоящее время между правительством и переговорной комиссией ELN, будут иметь решающее значение для определения того, смогут ли обе стороны найти благоприятную отправную точку для достижения формального урегулирования конфликта.

«Федеративная» структура ELN и децентрализованный характер ее действий уже подвергаются испытанию с точки зрения того, способна ли группа действовать как единое целое и управлять своими собственными подразделениями. Это даст первое представление о том, как ELN решает проблему своего внутреннего лидерства (будь то глубоко укоренившаяся вовлеченность и экономическая зависимость от легальной, полулегальной и нелегальной территориальной экономики: золото, кока, древесина), как эта проблема может быть решена и в какой степени организация откажется от преступных средств достижения политических целей. Если возобладают сомнения в ее намерениях, переговоры могут быть быстро сорваны, несмотря на изначальную предрасположенность ориентированного на реформы правительства.

Решающим фактором здесь является роль Венесуэлы и ее правительства: ELN распространила свое присутствие не только на приграничные, но и на внутренние районы соседней страны. Она стала там фактором общественного контроля и территориального господства и все чаще вступает в конфликт с другими вооруженными формированиями и органами государственной безопасности. Поэтому решающее значение будет иметь то, будут ли эти «двунациональные партизаны» также подвергаться давлению со стороны режима Мадуро с целью демобилизации на территории Венесуэлы или же им будет разрешено продолжать использовать эту территорию в качестве района для отхода и перегруппировки.

Это также будет одним из основных пунктов переговоров для колумбийского правительства, если мы хотим избежать «фиктивного мира». Результат, который не решит эту проблему, не обеспечит умиротворения внутриколумбийского конфликта и будет означать, что общество остается поляризованным.

В результате проект президента Петра о «полном мире» потерпит неудачу, тем более что внутренние проблемы, связанные с амбициозной программой реформ, сложной ситуацией в области безопасности и нынешним шатким финансовым положением, повлекут за собой огромные затраты на преобразование общества.

Учитывая существующий потенциал блокады и политическую перегрузку, проект реформы может быстро иссякнуть и, таким образом, ослабить стремление к достижению действительно всеобъемлющего и далеко идущего мирного соглашения. То, что на данный момент составляет основу разнородной поддержки Петро, подвергнется дальнейшему давлению; центробежные тенденции и протесты существенно подорвут его сплоченность.

Однако, несмотря на эти сложные рамочные условия, успешное мирное соглашение возможно, особенно если все вовлеченные стороны осознают уникальную ситуацию, которая возникает, когда правительство, ориентированное на реформы, в благоприятный момент объединяется с насильственным субъектом, выражающим свою готовность (что, надо надеяться, искренне) достичь мира.

Шанс воспользоваться таким историческим событием должен вдохновить национальных и международных участников на то, чтобы эта новая попытка установления мира привела к результату, который способствует преобразованию колумбийского общества, устанавливает мирное сосуществование и помогает преодолеть существующую политическую поляризацию. То, что руководство ELN теперь заявило о своем несогласии с проведением правительством параллельных переговоров с другими вооруженными группировками, не является обнадеживающим признаком того, что переговоры пойдут успешно.

В то же время особенно важно отдать должное жертвам затянувшегося конфликта и их родственникам, как подробно объясняется в недавно опубликованном отчете Комиссии по установлению истины. Требования для достижения всех условий, изложенных выше, строги, но возможность для такого прорыва должна быть использована и исследована в максимально возможной степени, чтобы «полный мир» стал более близкой перспективой.

Источник