Проблемы с союзниками

Сразу после нападения ХАМАС 7 октября 2023 года президент США Джо Байден согласился с премьер-министром Израиля Биньямином Нетаньяху в том, что Израиль имеет право на самооборону. Но в последующие месяцы возникли разногласия по поводу того, как это право реализуется. Администрация Байдена не одобряла порой неизбирательную военную кампанию Израиля в Газе, его ограничения на поставки гуманитарной помощи, его неспособность остановить строительство новых еврейских поселений и нападения поселенцев на палестинцев на Западном берегу, а также то, что война с ХАМАС является приоритетом для переговоров об освобождении заложников. Прежде всего, администрация была разочарована полной неспособностью Израиля выдвинуть жизнеспособную стратегию управления Газой после того, как ХАМАС будет свергнут, и это упущение усугублялось его отказом продвигать какой-либо план, направленный на удовлетворение стремления палестинцев к самоуправлению.

 

Израиль ежегодно получает от США военную помощь на сумму 3,8 миллиарда долларов, и Соединенные Штаты на протяжении десятилетий были самым надежным сторонником этой страны. И все же Соединенные Штаты крайне неохотно выступали с публичной конфронтацией с Израилем из-за Газы. Только после того, как более чем через четыре месяца ее частные советы были в основном отвергнуты, администрация Байдена открыто порвала с Израилем — и даже тогда она действовала в кулуарах. Она ввела санкции в отношении нескольких поселенцев-экстремистов, доставила по воздуху продовольствие в Газу, построила плавучий пирс на побережье Газы для облегчения доставки гуманитарной помощи и пошла вразрез с предпочтениями Израиля в отношении двух во многом символических резолюций Совета Безопасности ООН. В мае, через семь месяцев после начала войны, администрация приостановила поставку нескольких крупных бомб американского производства, чтобы избежать еще больших жертв среди гражданского населения. В том же месяце она пригрозила приостановить поставки других военных систем, если Израиль начнет полномасштабное наступление на город Рафах, последний оплот ХАМАС, хотя так и не осуществила его, поскольку считала израильские атаки на город менее масштабными. Если успех определяется как убеждение Израиля принять желаемый Вашингтоном курс, то политику США в отношении этой страны, проводимую с 7 октября, следует признать провальной.

 

Справедливости ради, проблема возникла задолго до прихода администрации Байдена. Она присуща альянсам, будь то де-юре или де-факто, поскольку даже у самых близких друзей нет одинаковых интересов. За многие десятилетия Соединенные Штаты разработали обширный план действий по урегулированию споров с противниками, включающий в себя все, начиная от соглашений о контроле над вооружениями и дипломатических саммитов и заканчивая экономическими санкциями, сменой режима и войной. Однако, когда дело доходит до разрешения споров с друзьями, мышление Вашингтона гораздо менее развито. Обширная сеть альянсов Соединенных Штатов дает им значительное преимущество перед Китаем и Россией, ни у одной из которых нет большого количества союзников; а в действительности это преимущество часто оказывается гораздо меньшим, чем следовало бы.

 

Хорошей новостью является то, что десятилетия истории свидетельствуют о том, что определенные тактики разрешения споров с друзьями и союзниками работают лучше, чем другие. Вашингтону следует опираться на свой богатый опыт, как хороший, так и плохой, который поможет ему систематически анализировать такие разногласия, чтобы он мог предотвращать их возникновение или, что более реалистично, лучше справляться с ними, когда они возникают. В частности, Соединенные Штаты должны быть готовы действовать более независимо, открыто критикуя политику своих друзей, если они считают ее неразумной, и продвигая свою собственную альтернативную политику. Если бы Вашингтон поступил так, у него было бы больше шансов достичь того, что может показаться невозможным: избежать разрыва своих ценных отношений и при этом защитить свои интересы.

Можно было бы ожидать, что подавляющая мощь Соединенных Штатов обеспечивает согласие союзников, и часто это так и есть. Но, по крайней мере, так же часто сила не превращается во влияние. Иногда союзники просто сопротивляются или игнорируют предпочтения США и готовы к последствиям. В других случаях они пытаются обойти администрацию, мобилизуя сочувствующих внутренних деятелей — Конгресс, средства массовой информации, политических доноров — для оказания давления на Белый дом с целью изменения курса. Эту стратегию использовал националистический Китай, чье хваленое “китайское лобби” оказывало огромное влияние на Вашингтон в начале холодной войны, и Израиль тоже воспользовался ею. Другой вариант для американских партнеров - диверсифицировать свои дипломатические портфели, уменьшив свою зависимость от Соединенных Штатов, найдя новых покровителей. Например, и Саудовская Аравия, и Турция обратились к России и Китаю, поскольку их связи с Соединенными Штатами ухудшились.

 

Почему союзники осмеливаются бросать вызов Вашингтону? Потому что для них обычно на карту поставлено гораздо больше, чем для Соединенных Штатов, и это неравенство дает им рычаги влияния, несмотря на их зависимость. Во многих случаях яблоком раздора являются в значительной степени интересы безопасности или экономики союзника, в то время как для Соединенных Штатов это всего лишь один из многих приоритетов, и поэтому Вашингтон с меньшей вероятностью пойдет на уступки в споре, чем союзник. Более того, если Вашингтон дистанцируется от союзника, какими бы оправданными ни были его действия, некоторые критики будут утверждать, что он больше не является надежным партнером, что, возможно, побудит союзников действовать без учета интересов США и придаст смелости противникам бросить им вызов. Подобные соображения сдерживают Соединенные Штаты.

 

Отчасти из-за этого трения в отношениях США с друзьями и союзниками являются скорее правилом, чем исключением. Во время Второй мировой войны Соединенные Штаты конфликтовали с Великобританией и Советским Союзом по поводу того, как лучше вести войну. Они поссорились с националистическим Китаем из-за его стратегии разгрома коммунистов во время гражданской войны в Китае в конце 1940-х годов; с Францией, Израилем и Великобританией из-за их вторжения в Египет во время Суэцкого кризиса 1956 года; с Францией из-за структуры командования НАТО в 1950-х и 1960-х годах; с Южным Вьетнамом в 1960-х и начале 1970-х годов по вопросам государственного управления и военной стратегии; и с Японией в 1980-х годах по вопросам торговли. Более 50 лет Вашингтон конфликтовал со своими союзниками по НАТО в Европе из-за расходов на оборону. В преддверии вторжения США в Ирак в 2003 году они не смогли привлечь большинство своих союзников для поддержки этой акции.

 

Пакистан, пожалуй, является воплощением трудного друга. На протяжении семи десятилетий после своего создания в 1947 году эта страна была основным получателем экономической и военной помощи США. Во время холодной войны Пакистан помогал Соединенным Штатам сдерживать Советский Союз и способствовал открытию дипломатических отношений США с Китаем. После советского вторжения в Афганистан в 1979 году Пакистан стал главным партнером Соединенных Штатов в поставках оружия антисоветским силам в этой стране. Но эти отношения часто характеризовались ожесточенными разногласиями по поводу ядерной программы Пакистана, его плохих показателей в области прав человека и демократии, а также его поддержки движения "Талибан" и терроризма, включая укрывательство Усамы бен Ладена. В результате Пакистан рассматривал Соединенные Штаты как ненадежного друга, а Соединенные Штаты рассматривали Пакистан скорее как проблему, чем как партнера.

 

Турция является еще одним примером отношений между мнимыми союзниками, которые сильно расстраивают обе стороны. Турция была оплотом НАТО во время холодной войны, важнейшим членом коалиции, которая одержала победу над Ираком во время войны в Персидском заливе, и страной, которая когда-то считалась доказательством того, что страны с мусульманским большинством могут быть прозападными, демократическими и принимать Израиль. Но Вашингтон и Анкара также поссорились из-за военного присутствия Турции на Кипре, ее недостаточной приверженности демократии и правам человека, а в последние годы и из-за ее пророссийской внешней политики, дискриминации курдов и споров с Израилем.

 

Если взглянуть на эту долгую историю споров между Соединенными Штатами и их друзьями и союзниками, то можно выделить шесть относительно различных тактик их разрешения. Некоторые из них используют пряник, другие — кнут, а третьи признают, что нежелательное поведение союзника не изменится или может быть изменено только в случае смены режима. Не существует подхода, который подходил бы для всех ситуаций, но некоторые из них работают лучше, чем альтернативные.

Убеждение - основной инструмент управления альянсом. Хорошим примером такой тактики являются многолетние усилия Соединенных Штатов отговорить Тайвань от официального провозглашения независимости. Такое заявление почти наверняка спровоцировало бы военные действия Китая, возможно, блокаду или вторжение на остров, что вынудило бы Соединенные Штаты принять решение о том, выступать ли на защиту Тайваня. Любой ответ США, будь то действие или бездействие, обойдется дорого. Последовательные действия администрации США указали Тайваню на то, как много он приобрел, несмотря на отсутствие международного признания, — в настоящее время остров является динамично развивающейся демократией с процветающей экономикой, в которой более полувека царил мир, — и как много он мог бы потерять, если бы стремился к независимости. Возможно, что еще более важно, Тайваню дали понять, что Соединенные Штаты с гораздо меньшей вероятностью будут вмешиваться от его имени, если будет сочтено, что они спровоцировали кризис.

 

Второй успешный пример убеждения связан с Израилем. В январе 1991 года, в первые часы операции "Буря в пустыне", военной кампании США по освобождению Кувейта, иракский лидер Саддам Хусейн выпустил ракеты "Скад" по Израилю, чтобы втянуть его непосредственно в войну и тем самым вынудить арабские государства выйти из международной коалиции, сформированной против него. Вполне понятно, что израильские лидеры стремились реализовать свое право на самооборону, но президент США Джордж Буш-старший  убедил их воздержаться, аргументируя это тем, что вступление Израиля в войну поставит под угрозу более важную для них цель - победу над Ираком. Он также пообещал, что Соединенные Штаты уничтожат иракские базы запуска ракет. Несмотря на то, что у Буша и его израильского коллеги, премьер-министра Ицхака Шамира, были напряженные отношения, израильское правительство приняло трудное решение уйти в отставку.

 

Но некоторые недавние усилия США по сдерживанию Израиля, прежде всего попытка обуздать его военную кампанию в Газе, привели к значительно худшим результатам. Призывы администрации Байдена отговорить Израиль от эскалации конфликта с Ираном имели более неоднозначный результат. 1 апреля 2024 года Израиль нанес авиаудар по иранскому дипломатическому комплексу в Сирии, в результате чего погибли несколько высокопоставленных членов иранских сил "Кудс". Администрация Байдена получила лишь минимальное предупреждение о нападении и была обеспокоена тем, что это может привести к перерастанию непрямого конфликта в Газе в нечто более прямое и опасное. Две недели спустя Иран нанес ответный удар, нанеся удары беспилотниками и ракетами по Израилю. Опасаясь возобновления эскалации, даже несмотря на то, что иранская атака нанесла лишь незначительный ущерб, администрация Байдена в частном порядке посоветовала Израилю не прибегать к военным мерам. “Одержи победу”, - сказал Байден Нетаньяху, добавив, что если Израиль и пойдет на эскалацию, то только сам по себе. Израиль не отступил, но ответил ограниченным образом, выпустив несколько ракет с самолетов за пределами воздушного пространства Ирана, уничтожив батарею противовоздушной обороны вблизи иранского ядерного объекта в Натанзе и в основном храня молчание о последующем нападении. Короче говоря, Израиль в значительной степени прислушался к советам США, и еще более масштабный кризис был предотвращен.

Когда убеждение само по себе не срабатывает, Соединенные Штаты могут обратиться к стимулам - еще одному инструменту в арсенале управления Североатлантическим союзом. Ярким примером успешного использования стимулов являются 1980-е годы, когда Израиль выступил против продажи Соединенными Штатами Саудовской Аравии разведывательных самолетов “бортовой системы предупреждения и управления” (AWACS). Соединенные Штаты хотели пойти навстречу пожеланиям Саудовской Аравии, но Израиль беспокоился о сохранении своего военного превосходства над арабскими странами и активно выступал против сделки. Администрация Рейгана также активно выступала против нее, чтобы преодолеть сопротивление Конгресса. В конце концов, был достигнут компромисс: продажа состоялась, но на определенных условиях, включая гарантию того, что никакая информация, собранная системой AWACS, не будет передана третьим лицам без согласия США.

 

Помимо умиротворения союзников, можно использовать стимулы для поощрения поведения, которое в противном случае могло бы и не осуществиться. Соединенные Штаты оказали экономическую и военную помощь Египту, чтобы укрепить правительство и помочь ему поддерживать мир с Израилем. Они оказывали помощь Пакистану в развитии сотрудничества в борьбе с терроризмом, поддержании сотрудничества в Афганистане и сохранении хотя бы некоторого влияния на внутреннюю и внешнюю политику Исламабада. И они оказывали помощь Турции в обеспечении сдержанности на Ближнем Востоке и в Восточном Средиземноморье, укреплении НАТО и ограничении российского вторжения.

 

Если целью было изменить поведение объекта санкций, то результаты этих санкций, как правило, были неутешительными. Единственным исключением был Суэцкий кризис, когда Франция, Израиль и Великобритания отступили перед лицом экономического давления США. Но этот эпизод произошел в то время, когда Британия была особенно уязвима перед экономическим давлением США (фунт стерлингов не мог поддерживать свою стоимость без поддержки Вашингтона), Франция сильно зависела от ближневосточной нефти, а Израилю еще предстояло заручиться значительной политической поддержкой в Соединенных Штатах. Ни угроза, ни реальность санкций не остановили ядерную программу Пакистана. То же самое можно сказать и о санкциях, направленных на прекращение оккупации Турцией Кипра.

 

Однако санкции могут иметь ценность как нормативный инструмент: даже если они не в состоянии остановить нежелательную деятельность, они все равно могут увеличить издержки для друга и сигнализировать о недовольстве США, посылая другим друзьям более широкое сообщение о предпочтениях США. В качестве примера можно привести политику администрации Джорджа Буша-старшего в отношении Израиля в 1991 году. Администрация приложила немало усилий, чтобы оказать давление на Советский Союз, чтобы тот разрешил евреям эмигрировать, и стремилась созвать региональную мирную конференцию после войны в Персидском заливе. Поэтому она была разочарована, когда израильское правительство ввело субсидии и другие меры политики, стимулирующие этих беженцев жить в поселениях на оккупированных территориях, особенно после того, как израильское правительство обратилось к Соединенным Штатам с просьбой гарантировать кредиты на сумму 10 миллиардов долларов, предназначенные для облегчения их переезда. Администрация Буша пыталась заставить израильское правительство прекратить политику, направленную на переселение советских евреев в поселения; когда это не удалось, она сократила объем гарантированных кредитов, продемонстрировав, что игнорирование просьб США обойдется дорого.

 

Самый суровый подход к разрешению разногласий с другом - это добиться отставки правительства-нарушителя. Именно такой подход администрация Кеннеди использовала в отношении своего беспокойного южновьетнамского союзника, президента Нго Динь Зьема. Администрация многое сделала для улучшения политических перспектив Зьема, но вскоре разочаровалась в его коррумпированном и неэффективном руководстве, рассматривая его как помеху в борьбе против Северного Вьетнама и Вьетконга. Ситуация достигла апогея летом 1963 года, когда США официальные лица в Сайгоне ясно дали понять, что они и их боссы в Вашингтоне благосклонно отнесутся к перевороту, возглавляемому высокопоставленными военными. Ко 2 ноября Зьем был не просто отстранен от власти, но и мертв, убит солдатами, которые его свергли. Однако решение администрации Кеннеди не возымело желаемого эффекта: преемники Зьема оказались в равной степени неспособны привлечь на свою сторону вьетнамский народ и победить Север. Однако переворот привел к тому, что Соединенные Штаты стали еще теснее ассоциироваться с правительством и судьбой Южного Вьетнама.

 

Более поздние и бесконечно более скромные усилия по смене режима были предприняты в 2024 году. Чак Шумер — лидер сенатского большинства, демократ из Нью-Йорка и, возможно, самый известный еврейский политик в Соединенных Штатах - был разочарован кажущимся отсутствием у Израиля заботы о жизни гражданского населения в Газе. 14 марта он выступил с речью в Сенате, в которой раскритиковал Нетаньяху за большое число погибших и призвал к проведению новых выборов в Израиле, исходя из предположения, что смена руководства приведет к изменению политики. Его призыв вызвал недовольство со стороны убежденного сторонника Израиля, но не привел к каким-либо изменениям в руководстве или политике страны. Что еще хуже, он привел к обратному результату, позволив Нетаньяху облачиться в националистическую мантию в качестве защитника от внешнего вмешательства.

Другой вариант борьбы с надоедливым союзником - более пассивный: смотреть в другую сторону. Вместо того чтобы делать проблему из разногласий с другом, Вашингтон может проигнорировать нарушение, признав, что попытки изменить поведение партнера обойдутся слишком дорого или будут обречены на провал. Думайте об этом как о дипломатическом уклонении.

 

И снова Израиль является хорошим примером такого подхода в действии. В 1950-х и 1960-х годах страна решила, что ей нужен собственный ядерный арсенал, чтобы противостоять огромному военному превосходству своих арабских врагов в обычных вооружениях, которые отказывались признавать ее существование. Соединенные Штаты решительно выступали против израильской ядерной программы, которая нарушала их обязательства по ядерному нераспространению. Однако со временем Вашингтон решил не придавать большого значения разногласиям, придя к выводу, что Израиль, вероятно, никогда не удастся убедить отказаться от создания бомбы. У Соединенных Штатов были другие, более важные приоритеты времен холодной войны на Ближнем Востоке, которые требовали сотрудничества с Израилем, и у них были другие инструменты (включая военную помощь и ядерные гарантии), которые могли бы удержать других друзей в регионе от применения ядерного оружия. Официальные лица, возможно, также полагали, что обладание Израилем ядерным оружием сможет убедить арабские правительства в том, что еврейское государство должно остаться в регионе, и тем самым проложить путь к принятию и даже мирным переговорам. Решение Израиля никогда официально не признавать свой арсенал и избегать очевидных испытаний облегчило ему задачу. Более чем полвека спустя эта политика, похоже, оправдала себя: между Израилем и несколькими его соседями установился мир, и ни одна другая страна в регионе еще не последовала примеру Израиля и не стала обладателем ядерного оружия.

 

Однако, когда речь заходит о других действиях Израиля, дипломатическое уклонение обходится гораздо дороже. После победы в Шестидневной войне 1967 года Израиль построил поселения на территориях, приобретенных в ходе конфликта: на Голанских высотах, Западном берегу, в секторе Газа и на Синае. Большинство администраций США рассматривали эти поселения как препятствие для любого будущего мирного обмена территориями. Тем не менее, ни один президент США (за частичным исключением Джорджа Буша-старшего) не требовал от Израиля прекратить строительство или расширение поселений и не угрожал санкциями, если он этого не сделает. Официальные лица не были заинтересованы в политической борьбе с Израилем и его американскими сторонниками в отсутствие многообещающего соглашения между Израилем и палестинцами. Неудивительно, что за последние 50 с лишним лет количество поселений и поселенцев резко возросло. И, как и предсказывалось, еще до 7 октября создание палестинского государства стало гораздо более сложной задачей в Израиле, поскольку поселенцы являются мощным избирательным электоратом, а также среди палестинцев, которые стали гораздо более скептически относиться к тому, что мир даст им контроль над значительной прилегающей территорией.

 

Соединенные Штаты также смотрели в другую сторону в отношении Украины. Многие официальные лица США сомневались в мудрости решения Украины начать крупное контрнаступление в 2023 году, опасаясь, что оно не только провалится, но и отвлечет драгоценные ресурсы от задачи защиты территории, которую Украина уже удерживала. Другие опасались, что в случае успеха контрнаступления это может побудить Россию применить или, по крайней мере, пригрозить применением ядерного оружия. Администрация также неохотно продвигала какие-либо дипломатические инициативы, которые могли бы привести к тому, что Украина поставила бы под угрозу свою цель вернуть все свои утраченные территории, начиная с 2014 года. Но правительство США не желало вступать в конфронтацию с Украиной, чтобы не показалось, что оно делает недостаточно для защиты осажденного друга, сопротивляющегося агрессии.

 

В данном случае попытка избежать этого привела к обратным результатам. Как и прогнозировалось, контрнаступление Украины в 2023 году не привело к решающему прорыву, поскольку были израсходованы ценные боеприпасы и оборудование и погибло много людей. Эта неудача также стала аргументом для членов Конгресса, выступавших против помощи Украине, что позволило им с большей легкостью утверждать, что эта помощь не была связана с политикой, которая имела шансы на успех. Для администрации Байдена было бы лучше оказать давление на Украину, чтобы она приняла оборонительную стратегию, как только ситуация на поле боя стабилизируется в середине 2022 года, и указать, какие территориальные договоренности она, возможно, готова принять в обмен на временное прекращение огня. Такой подход позволил бы сохранить людские ресурсы страны и убедил бы Россию в том, что никакие наступательные действия с ее стороны не увенчаются успехом.

 

Соединенные Штаты также придерживались пассивного подхода по отношению к Индии. В последние годы как демократическая, так и республиканская администрации уделяли приоритетное внимание отношениям США с самой густонаселенной страной мира, чтобы дать отпор Китаю, расширить двустороннюю торговлю и инвестиции и заручиться доброй волей политически активного индоамериканского сообщества. Но эта стратегия требовала не обращать внимания на растущий антилиберализм Индии внутри страны, ее внесудебные расправы за рубежом и продолжающиеся экономические и военные связи с Россией, из-за чего Соединенные Штаты казались скорее оппортунистическими, чем принципиальными. Со временем взгляд в другую сторону сопряжен с риском, поскольку Индия, которая в меньшей степени привержена своему светскому наследию, может стать менее сплоченной и стабильной. Неконфронтационный подход Вашингтона также повышает вероятность того, что Индия продолжит хеджировать свою внешнюю политику и останется менее надежным партнером США.

Если все другие подходы терпят неудачу или считаются слишком дорогостоящими, остается один действенный способ уладить разногласия с союзником: самостоятельные действия. Вместо того, чтобы пытаться заставить другую страну изменить свое поведение, Соединенные Штаты могут действовать в обход этой страны, продвигая американские интересы так, как они считают нужным.

 

Разочарованная военной кампанией в Газе, администрация Байдена применила эту тактику против Израиля. В феврале 2024 года, наложив вето на три резолюции Совета Безопасности ООН, которые они сочли несправедливыми по отношению к Израилю, Соединенные Штаты, несмотря на протесты Израиля, ввели одну из своих собственных, в которой содержался призыв к временному прекращению огня. Китай и Россия незамедлительно наложили вето на это предложение за чрезмерную поддержку озабоченностей Израиля, но в следующем месяце Соединенные Штаты воздержались при голосовании по другой резолюции, на которую Израиль попросил их наложить вето. Тем временем в Газе администрация Байдена также действовала в одностороннем порядке, доставляя по воздуху продовольствие и строя плавучий пирс на побережье Средиземного моря, чтобы обойти израильские ограничения на доставку гуманитарной помощи. В мае она приостановила поставки 500- и 2000-фунтовых бомб, которые могут привести к массовым жертвам среди гражданского населения. Последствия всех этих независимых действий были скромными: они не смогли существенно смягчить остроту гуманитарного кризиса, но показали, что Израиль не имеет права вето на политику США.

 

Другой недавний пример связан с Украиной. В 2022 и 2023 годах администрация Байдена отказалась предоставить Киеву самолеты, ракеты дальнего радиуса действия и кассетные боеприпасы. Эта политика не была санкцией, поскольку она не была наказанием, применяемым в ответ на что-либо, что считалось контрпродуктивным. Скорее, это было одностороннее решение воздержаться от вооружений, которое, по мнению Вашингтона, было бы недостаточно эффективным и потенциально могло привести к эскалации.

 

Пожалуй, самым драматичным примером независимых действий стал рейд американских военных в мае 2011 года, в результате которого был убит Бен Ладен, скрывавшийся на территории неподалеку от пакистанской военной академии. Предполагая, что по крайней мере некоторые высокопоставленные пакистанские чиновники знали о его присутствии там и сочувствовали ему, администрация Обамы решила не предупреждать Пакистан о рейде. Вместо этого американские военные вторглись без разрешения, нарушив суверенную территорию друга, что оказалось успешной миссией. Официальные лица справедливо пришли к выводу, что ставки были слишком высоки, чтобы ставить под угрозу операцию, уведомляя правительство Пакистана, и что, в любом случае, американо-пакистанские отношения уже были настолько напряженными, что незначительный эффект от этого преступления, скорее всего, был бы незначительным.

 

Однако самостоятельные действия могут зайти слишком далеко. Рассмотрим недавнюю политику США в Афганистане. В феврале 2020 года администрация Трампа, не видя пути ни к военной победе, ни к миру путем переговоров после двух десятилетий войны, действовала за спиной афганского правительства и подписала соглашение с талибами о прекращении военного присутствия США в стране. Эта сделка нанесла ущерб экономике США. Причем ценой огромных потерь: это подорвало и деморализовало афганское правительство, проложив путь для восстановления контроля талибов над страной 18 месяцев спустя, когда талибы захватили Кабул, а афганское правительство рухнуло. Администрация Байдена могла бы отказаться от соглашения с талибами; был хороший шанс, что афганское правительство могло бы выжить, если бы Вашингтон сохранил свое относительно небольшое присутствие в составе нескольких тысяч человек на небоевых должностях. Такая политика не сулила ни мира, ни победы, но по сравнению с тем, что произошло, это, вероятно, было бы намного лучше для народа Афганистана — и для репутации Соединенных Штатов.

Большая часть политики США по отношению к союзникам строится на предположении, что согласие является нормой, а несогласие - исключением. Политики безоговорочно верят, что почти всегда можно найти общий язык, учитывая, насколько зависимы союзники США и как легко Вашингтону использовать свои значительные ресурсы для их наказания или поддержки. Но эта уверенность неуместна. Разногласия с друзьями - обычная черта внешней политики США, от которой невозможно избавиться.

 

Первый шаг к решительному решению проблемы - понять, какие подходы работают, а какие нет, и когда именно. Убеждение может быть трудным или даже невозможным, когда друг видит, что на карту поставлены его основные интересы. Тем не менее, подлинный стратегический диалог по наиболее деликатным вопросам, если он проводится в частном порядке и до принятия политических решений, может предотвратить кризисы и неожиданности в отношениях. И даже если усилия не увенчаются успехом, на него можно сослаться, чтобы оправдать решение обратиться к другим подходам.

 

Стимулы, естественно, делают убеждение более эффективным, и этот инструмент, похоже, работает с Саудовской Аравией: Эр-Рияд рассматривает возможность нормализации своих отношений с Израилем и ограничения своих отношений с Китаем в обмен на пакт о безопасности США и гражданскую ядерную помощь. В случае с Украиной Соединенные Штаты могли бы пообещать ослабить ограничения на использование американского оружия и предложить долгосрочную военную помощь и гарантии безопасности, чтобы убедить Киев принять более оборонительную военную стратегию и заявить о своей принципиальной готовности согласиться на временное прекращение огня. Что касается Тайваня, то он мог бы более недвусмысленно пообещать прийти на помощь в случае китайского вторжения (политика, иногда известная как “стратегическая ясность”), в то же время ясно дав понять, что Тайбэю необходимо проявлять сдержанность в вопросах, связанных с пересечением пролива, и больше инвестировать в собственную оборону. С Израилем он мог бы договориться о поддержке плана стабилизации в Газе или компенсировать расходы, связанные с любым мирным соглашением с палестинцами, предложив дополнительную военную помощь для противодействия любым возросшим угрозам, связанным с потерей территории, и экономическую помощь для выплаты компенсаций тем, кому потребуется покинуть поселения.

 

Опыт применения санкций не внушает доверия; когда они применяются против друзей, они лучше сигнализируют о недовольстве США, чем об изменении поведения. Если оскорбительное поведение продолжается и после введения санкций, то со временем другие соображения берут верх, и меры смягчаются или вообще отменяются, что выставляет Соединенные Штаты слабыми и лицемерными. Как правило, прежде чем вводить санкции в отношении друга, Вашингтону следует подумать, захочет ли он сохранить санкции, учитывая, что другие интересы неизбежно вмешаются. И если он все-таки решит пойти по этому пути, санкции должны быть узконаправленными.

 

Реакция администрации Байдена на убийство Хашогги является примером того, как правильно понимать происходящее. Было совершенно предсказуемо, что в отношениях с Саудовской Аравией придется учитывать Иран, Израиль, войну в Йемене, цены на нефть и Китай, что сделало неприемлемым отношение к королевству как к изгою. Но затем администрация мудро изменила курс. Она продемонстрировала свое недовольство произошедшим и свою принципиальность (чего администрация Трампа не сделала), обнародовав результаты расследования ЦРУ по делу об убийстве и применив санкции к ряду высокопоставленных должностных лиц Саудовской Аравии, которые не играли центральной роли в налаживании отношений. Но это не привело к введению санкций или условий, которые сделали бы невозможным сотрудничество.

 

Взгляд в другую сторону может иметь смысл, когда практически невозможно повлиять на поведение друга или когда на карту поставлены другие важные интересы, которые выступают против конфронтации. Однако эта тактика не имеет смысла, когда Соединенные Штаты обладают значительным влиянием или когда цена игнорирования проблемы высока.

 

У убеждения, стимулов, санкций и взгляда в другую сторону есть нечто общее: все они оставляют инициативу за другом или союзником, что объясняет их плохой послужной список. Единственный вариант, при котором контроль переходит к Соединенным Штатам, - это независимые действия. Сотрудничество с союзником может быть привлекательным, когда другие варианты проваливаются или исключаются, а интересы США по-прежнему требуют, чтобы что-то было сделано.

 

В случае с Израилем администрация Байдена могла бы использовать существующие обходные пути и пойти гораздо дальше. Например, она могла бы потребовать, чтобы товары, произведенные в израильских поселениях, маркировались как произведенные на оккупированных территориях, а не как “произведенные в Израиле”, восстановив политику, которую администрация Трампа отменила. Соединенные Штаты могли бы перестать приукрашивать свои возражения против поселений и называть их “незаконными”, а не просто “препятствиями на пути к миру” или “несовместимыми с международным правом” — и поддержать резолюцию Совета Безопасности ООН, в которой говорится об этом. Они могли бы сделать больше для реформирования и укрепления Палестинской администрации. И они могли бы публично сформулировать и продвигать свое видение управления в Газе и урегулирования израильско-палестинского конфликта в более широком смысле.

 

Аналогичным образом, на Украине Соединенные Штаты могли бы оговорить, что ни одно из предоставляемых ими вооружений не может быть использовано для нового контрнаступления и что военная помощь будет продолжена только в том случае, если Украина согласится на временное прекращение огня, основанное на нынешнем территориальном разделении. (Чтобы внести ясность, Украине не придется отказываться от своих территориальных претензий, своей способности перевооружаться или возможности вступать в альянсы в качестве условия предоставления помощи.) Результатом этого не был бы мир, но, как ясно показал опыт Корейского полуострова, перемирие может, по крайней мере, остановить войну.

 

Независимые действия также должны включать в себя готовность публично критиковать поведение людей или даже участвовать во внутриполитических дебатах других стран. Лидеры Израиля, Украины и Тайваня - все они работали законодателями и представителями средств массовой информации; президентам США следует взять пример из их книг и поступить так же. В 2015 году Нетаньяху выступил в Конгрессе против ядерной сделки администрации Обамы с Ираном, а в июне 2024 года он записал видео, в котором ложно обвинил администрацию Байдена в том, что она угрожает безопасности Израиля, сдерживая поставки оружия и боеприпасов. Обаме следовало бы попросить равное время в Кнессете, чтобы изложить израильскому народу свои аргументы в пользу ядерной сделки, а Байдену следовало бы войти в зал для брифингов в Белом доме и потребовать извинений от Нетаньяху за искажение фактов. В подобных ситуациях требуется жесткая любовь — или, по крайней мере, еще более жесткая влюбленность.

 

Самостоятельные действия не являются панацеей, поскольку они не останавливают агрессивное поведение, хотя и могут заставить партнера отступить. Но они позволяют Соединенным Штатам оградить себя от некоторых негативных последствий и компенсировать их. Это также помогает сохранить отношения, напоминая другу о том, что у Соединенных Штатов есть свои собственные возможности. И в долгосрочной перспективе эта тактика может продемонстрировать, во что обходится игнорирование предпочтений и интересов США. В конце концов, это должно быть главной целью любой американской стратегии по отношению к союзнику, с которым он не согласен: отстаивать свои интересы, не нанося непоправимого ущерба ценным отношениям.

 

Источник