Приобретение COSCO терминала в Гамбурге: уроки для Европы

Европа осознает опасность чрезмерной зависимости от авторитарных держав, но ей в значительной степени не хватает инструментария, необходимого для смягчения зависимости от тех самых режимов, которые больше всего хотят их эксплуатировать. Спецоперация России на Украине и последующее превращение энергетической зависимости Европы от Москвы в оружие ударило по всем уголкам экономики континента.

Между тем, Си Цзиньпин имеет опыт применения экономического принуждения в ответ на пренебрежительное отношение к Пекину. Хотя обсуждение этих рисков продвинулось вперед, необходимо срочно изменить структуру политики и то, как она используется для реагирования на такие зависимости. Возможно, Европа постфактум быстро приспосабливается к принудительному использованию Россией своего контроля над жизненно важной европейской инфраструктурой и протекающими через нее нефтью и природным газом, но в отношении растущей роли Китая в европейских портах и транспортных услугах, проходящих через них, произошло обратное.

Совсем недавно это касалось крупной китайской государственной судоходной компании COSCO, стремящейся получить 35-процентную долю в терминале Толлерорт в порту Гамбурга. После нескольких месяцев дебатов правительство Германии одобрило измененные инвестиции, которые, если COSCO примет встречное предложение, приведут к получению 24,9% акций.

В отсутствие других факторов это решение не представляет непосредственной угрозы для безопасности Германии или Европы, но в контексте более широких тенденций оно увеличивает растущие среднесрочные и долгосрочные риски для Берлина и для Европейского Союза в целом. Воздействие на общий рынок связано с тем, что Берлин является лишь самой последней столицей, решившейся на такие шаги (с учетом давней тенденции правительств государств-членов разрешить китайской государственной COSCO использовать рыночные преимущества для захвата доли рынка в Европейском союзе). Важно отметить, что решения также принимались в контексте разных времен — изменился не только Пекин, но и его связи с Москвой. Кроме того, это первая крупная инвестиция после создания механизма проверки инвестиций на уровне ЕС.

Чтобы справиться с этой проблемой, европейские политики должны сначала понять, каким образом COSCO может быстро наращивать долю рынка в европейских портах и судоходных услугах таким образом, чтобы было невозможно двигаться в другом направлении. Это означает понимание природы COSCO как компании, которая отличается от своих европейских конкурентов, неравных условий игры, от которых она выигрывает, и растущего масштаба ее присутствия на общем рынке — все это создает долгосрочные риски зависимости.

Помимо понимания масштаба проблемы, европейские политики имеют в своем распоряжении целый ряд вариантов. Во-первых, это дальнейшая европеизация механизма проверки прямых иностранных инвестиций Европейского союза, который действует с 2020 года. Механизм по-прежнему в первую очередь фиксирует острые и непосредственные риски для национальной безопасности или общественного порядка, и даже в этом случае его решение не имеет обязательной силы. Вместо этого обновленный механизм должен быть в состоянии фиксировать не только «горячие риски», но и «отложенные риски», которые приводят к долгосрочным зависимостям в критически важной инфраструктуре и логистике.

Кроме того, в Европейском Союзе разрабатываются другие меры, которые могут помочь, например, мера по регулированию поступающих иностранных субсидий. Тем не менее, дальнейшие изменения, такие как способ применения европейских антимонопольных правил, а также приведение в соответствие с правилами ЕС закона о морском каботаже с законами о наземном и воздушном каботаже, что также способно устранить искажения, которые COSCO может внести в общий рынок в статус-кво.

Медленно горящий предохранитель

COSCO представляет риски для национальной и экономической безопасности не из-за одной инвестиции в какой-либо европейский порт, а из-за трех ключевых факторов.

Во-первых, COSCO — это не просто еще одна судоходная компания. В то время как ее конкуренты, такие как Hapag-Lloyd или MAERSK, несут фидуциарные обязательства перед акционерами, чтобы максимизировать отдачу от инвестиций и акционерную стоимость, COSCO является для Пекина инструментом для продвижения своих стратегических интересов. Китайский судоходный гигант является одним из 97 центральных государственных предприятий, находящихся в собственности и под управлением Комиссии по надзору и управлению государственными активами, которая сама подчиняется непосредственно Государственному совету Китая.

Конечно, ожидается, что COSCO будет расти и процветать, поэтому она ведет нормальную коммерческую деятельность. Однако у компании также могут быть другие цели, такие как сосредоточение внимания на захвате доли рынка за границей, игнорируя прибыльность на этих рынках. Они могут сделать это, потому что COSCO может позволить себе снизить маржу, которая, как и у большинства китайских государственных предприятий, уже ниже, чем у частных конкурентов, и компенсировать это субсидиями, дешевым китайским государственным финансированием или выгодными условиями на своем защищенном внутреннем рынке.

Положение COSCO не только является явным инструментом Пекина для достижения его стратегических целей, но и дает ему беспрецедентный потенциал действовать с монополистическими полномочиями. Большая часть цепочки создания стоимости COSCO также косвенно управляется правительством Китая через Комиссию по надзору и управлению государственными активами или принадлежит другой государственной организации.

COSCO в качестве грузоотправителя получает спрос от China Logistics Group, использует свои собственные порты, а также China Merchant Groups. Ее суда в основном строятся China State Shipbuilding Corporation и ее дочерними компаниями с использованием стали таких фирм, как Bowu Steel, которая, в свою очередь, получает свое железо и уголь в основном от государственных трейдеров и шахтеров. Искажения, к которым это может привести, обуславливают причины, из-за которых в рыночной экономике действуют надежные антимонопольные и антимонопольные законы — такими цепочками создания стоимости можно легко манипулировать, чтобы сокрушить конкурентов и взять под свой контроль большую долю рынка.

Во-вторых, COSCO также может занять большую долю рынка и увеличить зависимость Европы от китайских перевозок из-за неравного доступа к рынку. Из трех основных категорий морских перевозок — международные перевозки (импорт и экспорт между странами, которые проходят через таможню), перевалка (перегруппировка груза между судами в порту, который находится вне таможни), и внутренние перевозки (перемещение грузов между портами/внутренними водными путями в пределах одной страны, которые остаются внутри таможни) — COSCO может получить доступ ко всем трем в Европе: международная доставка и перегрузка как COSCO, а также внутренняя доставка через дочерние компании, такие как COSCO (Europe) или Diamond Line.

Между тем, европейские грузоотправители могут осуществлять международные перевозки только в Китае, имея лишь небольшую пилотную программу нишевой перевалки и запрет на внутренние перевозки для любой компании, которая не является «китайской».

Это не только означает, что у COSCO есть больше рынков, на которых можно отобрать долю у европейских игроков, но и увеличивает ценность своих инвестиций в порты, что приводит к рыночным перекосам. Это похоже на ситуацию, когда европейские и китайские фирмы могут покупать заправочные станции на рынках друг друга, но в Китае европейцам разрешено продавать только газ, в то время как в Европе китайцы могут продавать газ, а также напитки и продукты питания. Это совершенно другое ценностное предложение для инвестиций, а также дисбаланс, благодаря которому китайские заправочные станции могут снизить стоимость топлива, чтобы захватить долю рынка, компенсируя разницу за счет продаж своих продуктов питания и напитков.

Инвестиции COSCO в европейские порты, таким образом, создают явное искажение рынка, поскольку они могут использовать свои активы там для облегчения всех трех категорий перевозок, в то время как доли, которыми европейские грузоотправители владеют в Китае, хотя и являются прибыльными, могут только способствовать международным перевозкам для их собственных операций.

В-третьих, COSCO, а также еще одна структура Комиссии по надзору и управлению государственными активами под названием China Merchants Group, неуклонно расширяли свое присутствие в ЕС. Имея доли в 15 различных европейских портах в Греции, Мальте, Италии, Испании, Франции, Бельгии и Нидерландах, а также в Германии (если COSCO примет сделку правительства Германии), Комиссия по надзору за государственными активами и управлению ими владеет значительной долей рынка самой портовой инфраструктуры.

Ни одна из этих инвестиций не обязательно связана с непосредственным риском по отдельности, но вместе они начинают вызывать беспокойство. К этому следует добавить устойчивый рост COSCO как поставщика транспортных услуг для международных перевозок, перевалки и внутренних перевозок, за которые европейские фирмы не могут конкурировать на внутреннем рынке COSCO, а также вертикально интегрированную монопольную власть, которой COSCO обладает через Комиссию по надзору за государственными активами и управлению ими. Сочетание этих уникальных преимуществ, стратегической роли Коммунистической партии Китая и текущей и растущей доли рынка как в портах, так и в судоходных услугах создает реальный и растущий риск зависимости в долгосрочной перспективе.

Это не означает, что Германия или Европейский союз должны стремиться заблокировать все инвестиции COSCO, запретить всем своим судам заходить в европейские порты или обнулить уже сделанные инвестиции. Но в меняющемся мире необходимо изменить структуру управления зависимостью от компаний авторитарных режимов.

Почему политика нуждается в обновлении

Но почему именно сейчас? Одним из аргументов в пользу одобрения сделки в Гамбурге было то, что другие крупные близлежащие порты, Роттердам и Антверпен, имеют аналогичные доли участия в COSCO. Это правда, но эти инвестиции имели место в то время, когда европейская стратегия заключалась в привлечении большего количества китайских инвестиций, и задолго до российской спецоперации на Украине.

В период с начала 2000-х до середины 2010-х, когда эти соглашения были подписаны (в 2016 году для Роттердама и в 2004 году для Антверпена), ни в Европейском союзе, ни в Бельгии, ни в Нидерландах не было механизмов проверки инвестиций. механизм вступил в силу в 2020 году, а голландский и бельгийский должны вступить в силу в 2023 году.

Германия, предлагающая модифицированную сделку COSCO в то время, когда не только существуют механизмы проверки инвестиций, но и дебаты сместились в сторону уменьшения зависимости от Китая, политически отличается, также предполагает, что рамки еще не соизмеримы с задачей управления зависимости с Китаем.

Новая структура требует рассмотрения двух основных областей — проверки инвестиций в критически важную инфраструктуру для Европейского Союза и мер по смягчению искажений такой организации, как COSCO и ее коллег из Комисси по контролю за государственными активами и управлению ими.

Во-первых, необходимо европеизировать и усилить проверку инвестиций в критически важную инфраструктуру, поскольку окончательное решение о разрешении или блокировании инвестиций в настоящее время является компетенцией государств-членов. Прошлые дела, такие как инвестиции в греческий порт Пирей, которые не подвергались проверке, в Гамбурге, одобренные с поправкой, и сделанные в Триесте инвестиции China Merchant Group, которые не были реализованы, основывались на оценки государств-членов.

Тем не менее, любые индивидуальные инвестиции такой фирмы, как COSCO, вносят описанные выше искажения в Европейский общий рынок, затрагивая все государства-члены. Поскольку COSCO всегда может пригрозить подойти к другому порту, любая юрисдикция может также принять сделку, чтобы получить выгоду от инвестиций. Европеизация таких решений помогла бы предотвратить «трагедию общего достояния» между государствами-членами и ослабить силу принуждения китайских предприятий.

Тот факт, что решение о приобретении в Гамбурге было принято отчасти из-за опасений, что COSCO может перенаправить грузопотоки в Роттердам или Антверпен, свидетельствует о слабости нынешней системы и силе возможностей китайских предприятий.

В Европейском союзе уже есть инструмент для блокировки рискованных инвестиций, механизм проверки прямых иностранных инвестиций. Тем не менее, ЕС может только консультировать правительства государств-членов о том, как действовать в отношении транзакций, происходящих в пределах их границ, и он фокусируется на безопасности и общественном порядке, оставляя мало места для вопросов, которые не соответствуют требованию безопасности в условиях «горячих рисков». Некоторые государства-члены, такие как Италия и Франция, применяют свой механизм проверки более гибко, но то, как использовать инструмент и регулировать его применение, остается в руках национальных правительств.

В 2023 году Европейский союз пересмотрит существующий механизм проверки прямых иностранных инвестиций. Это хороший повод взяться за две почти невыполнимые задачи. Во-первых, расширить область действия инструмента, чтобы отразить новые измерения безопасности, связанные с отказоустойчивостью и управляемыми зависимостями. Концепция безопасности больше не может быть полностью отделена от концепции открытой стратегической автономии, где Брюссель фокусируется не только на непосредственном влиянии прямых иностранных инвестиций на безопасность, но и на долгосрочных последствиях растущей зависимости.

Во-вторых, следует укрепить механизм мнений, чтобы государства-члены и Брюссель могли сильнее влиять на национальные решения, поскольку в настоящее время европейские столицы могут игнорировать советы, которые они получают из Брюсселя и других столиц в отношении инвестиций.

Наконец, искажения, которые ставят под угрозу равные условия игры в ЕС и общий рынок, можно смягчить. Обновление скрининга может предложить решение менее традиционных и долгосрочных проблем безопасности, но не обязательно устраняет рыночное преимущество, которым обладает COSCO в силу своей государственной принадлежности, структуры внутреннего рынка и неравного игрового поля, которым она пользуется.

Вывод

Один инструмент для исправления некоторых из них уже находится в стадии разработки. Европейский Союз находится в процессе утверждения положения об искажающих иностранных субсидиях, которое позволит ему тщательно проверять страны, не входящие в ЕС, и предприятия, субсидируемые зарубежными странами, которые могут вызвать рыночные перекосы и нарушить равные условия игры. Это заставит иностранные компании подчиняться таким же строгим правилам ЕС, каким его предприятия должны следовать. В силу их связи с государством и поддержки со стороны государства государственные предприятия Китая и методы, искажающие рынок, которые они могут применять, могут быть проверены, а приобретения, а также участие в тендерах на закупки — заблокированы.

Еще одним простым первым шагом было бы рассмотрение того, как антитрестовские/антимонопольные/антикартельные законы ЕС и государств-членов могут применяться там, где это необходимо. Многие инвестиции из Китая поступают в основном от обычных игроков рынка, таких как частные фирмы, такие как Geely и BYD Auto, которые продвигают автомобильный сектор Китая и создают конкуренцию на общем рынке.

Но такие организации, как вертикально интегрированная и монопольная цепочка создания стоимости Комиссии по надзору и управлению государственными активами и ее 97 государственных предприятий, должны быть тщательно изучены при участии в европейских рынках. В конце концов, кажется странным, что европейское законодательство о конкуренции заблокировало слияние Siemens и Alstom, но ничего не делает для устранения искажений, допущенных государственными предприятиями, входящими в состав China Inc.

Неравное игровое поле также можно исправить за счет европеизации так называемого закона о каботаже — правил, определяющих, кто может перевозить товары или людей в пределах данной юрисдикции. Закон о воздушных каботажах уже принят в ЕС на уровне внутри общего рынка — вот почему Ryanair, ирландская (и европейская) авиакомпания, может летать не только из Дублина в Париж, но и из Парижа в Варшаву, а Air China может летать только по маршрутам в Евросоюз, но не между аэропортами в ЕС.

То же самое можно сказать и о законе о наземных каботажных перевозках, который необходим для функционирования общего рынка: если контейнер, перевозимый по Европе, должен менять грузовики и водителей на каждой внутренней границе, общий рынок в центре европейского проекта будет неблагополучный.

Тем не менее, правила морского каботажа устанавливаются на уровне государств-членов. Именно это позволяет судам COSCO перемещаться из порта в порт в ЕС, осуществлять международные перевозки и перевалку, пока они перемещаются между государствами-членами. Если страны ЕС должны были отвечать за закон о морском каботаже, как уже отвечают за наземный и воздушный законы, это во многом уравняло бы правила игры, продвигая при этом основные принципы общего рынка.

Хотя многим европейцам эти изменения могут показаться неудобными, реальность такова, что Китай меняет среду, в которой существуют европейские граждане и их компании. Во многих отношениях Китай делает выбор за нас, продвигаясь не к духу членства во Всемирной торговой организации в порядке, основанном на правилах, а к международной системе, более согласованной с той, что существует в Пекине. Сохранение европейских ценностей, таких как честная конкуренция и общий рынок, по своей сути будет означать поиск способов справиться с искажениями, исходящими от национальных гигантов Китая и их антиконкурентной структуры на их внутреннем рынке. Помимо этого, сохранение европейской стратегической автономии и борьба с растущей зависимостью от государственных компаний, таких как COSCO, будет столь же неудобным, но, тем не менее, необходимым.

Источник