Построение дееспособного государства. Часть 2.

Рациональность наращивания потенциала ЕС

Повышение потенциала партнеров как способ укрепления их устойчивости было определено в качестве ключевой стратегической цели ЕС. Глобальная стратегия ЕС гласит, что своими внешними действиями Союз будет добиваться, «чтобы [его] усилия по реформированию сектора безопасности позволяли и укрепляли возможности наших партнеров обеспечивать безопасность в рамках верховенства закона» (High Representative, 2016: 26).

Несколько операций по общей политике безопасности и обороны (CSDP) сосредоточены на компоненте наращивания потенциала или включают его (например, EUCAP в Сомали, EUCAP Sahel Niger, EUTM в Мали). Более того, недавние инициативы, такие как «Создание потенциала для безопасности и развития» (Commission and High Representative, 2015.), нацелены на наращивание потенциала.

Подобно другим организациям (OECD, 2006; UNDP, 2009), ЕС определяет дееспособность как «способность людей, организаций и общества в целом успешно управлять своими делами» и добавляет, что это «свойство людей, отдельных организаций и групп» (European Commission, 2011: 9).

Поэтому наращивание потенциала должно основываться на внутренней мотивации субъекта-получателя и местной ответственности и, следовательно, не может быть навязано внешними партнерами по развитию. Это также согласуется с Глобальной стратегией ЕС, в которой говорится, что вмешательства теперь должны быть сосредоточены на уровне возможностей субъекта, а не на внешней среде (High Representative, 2016).

Таким образом, ЕС выглядит как посредник и партнер, уходящий от либеральных мирных дискурсов внешнего вмешательства. По словам одного из официальных лиц в Боснии, работа ЕС в стране должна состоять в том, чтобы «дать людям возможность встать на ноги», «дать возможность владеть собственностью» [2].

Наращивание потенциала ЕС концептуализируется как целостный по своей природе процесс, включающий широкий спектр мероприятий. Эта концепция требует всестороннего или комплексного подхода (High Representative, 2016). Как указано в документах ЕС, «любая страна для обеспечения своей безопасности и развития должна иметь или приобретать адекватный потенциал во всех критических секторах, включая безопасность и оборону. Это не только стабилизирует данную страну, но и позволит ей внести конструктивный вклад в дело мира, стабильности и предотвращения кризисов в своем регионе» (Commission and High Representative, 2015: 3).

Как утверждал собеседник, один из наиболее важных уроков последнего десятилетия заключается в том, что «институциональный потенциал местных организаций лучше всего повышается с помощью целостного и системного подхода, включающего организационные реформы в сфере управления и других операционных областях управления, а не частичный и нацеленный на краткосрочное решение подход» [3].

В целом, наращивание потенциала стало ключевым приоритетом в дискуссиях о безопасности ЕС до такой степени, что специалисты-практики часто называют это новым «модным словом». Официальная риторика ЕС делает упор на внутренних возможностях, а не на внешних процессах реформ, и на необходимости местного участия в качестве ключевого принципа как на этапе разработки, так и на этапе реализации. Официальные определения также указывают на всеобъемлющий и целостный характер наращивания потенциала. Но каково видение «дееспособного государства», которое программы ЕС стремятся продвигать?

Представления о дееспособном состоянии

Создание потенциала ЕС основывается на видении «дееспособного» государства как функционалистского, централизованного и либерального государства. Это видение или представление можно понять как политическую рациональность наращивания потенциала ЕС. Как упоминалось ранее, рациональность помогает разграничить субъекты и практики, которыми нужно управлять; она «формирует то, что мыслимо, а что нет, разумно, практично и выполнимо в отношении управления» (Merlingen, 2011: 152). Таким образом, наращивание потенциала можно рассматривать как новую форму управления, поскольку оно направлено на «нормализацию» государств на периферии ЕС в соответствии с этим представлением.

Это также напоминает идею ЕС как нормативной силы, которая, согласно Маннерсу (2002: 236), описывает способность актора «определять то, что считается "нормальным" в мировой политике». ЕС стремится создать и распространить свое видение того, каким должно быть «нормальное» дееспособное государство.

Это модель государства основана на типичной идеальной веберианской форме государственности, которая требует сильных формальных институтов и исключительной монополии на применение силы.

С технической точки зрения, подход, основанный на рационалистических принципах организационной эффективности, может показаться беспроблемным и нейтральным. Однако, как мы обсудим ниже, это часто может противоречить устоявшимся местным практикам и способам ведения дел. Более того, централизованная структура, подразумеваемая веберианской моделью, далеко не бесспорна.

Как утверждают Schroeder и Chappuis (2014: 138), во многих случаях осуществления попыток мироустройства «в сфере безопасности контроль над государственной монополией на применение силы часто оспаривается между различными внутренними группами», а не монополизируется самим государством.

В других случаях, как объясняется ниже, институциональная власть гораздо более рассредоточена, чем предполагает веберовская модель государства (Hoehne, 2013). Следовательно, во многих постконфликтных ситуациях, когда ЕС развернул свои миссии CSDP и программы по наращиванию потенциала, это требование создания централизованной модели было невозможно выполнить. В Боснии провал реформы полиции можно объяснить таким образом (Juncos, 2011).

Из-за проблем, связанных с продвижением этого воображаемого государства (институционализированного, централизованного, либерального), возможно, неудивительно, что ЕС стремился изобразить создание потенциала как чисто техническую задачу.

Как предполагает Джексон (2011: 1804), «его подход в основном реализовывался как "технически-административное" упражнение с акцентом на технических аспектах создания и управления организациями, а не на политике создания государств». Точно так же предполагается, что наращивание потенциала может быть измерено и количественно оценено внешними субъектами (Jackson and Bakrania, 2018: 19), что облегчает мониторинг и управление на расстоянии.

В случае ЕС этот технократический подход уходит корнями в предыдущий опыт расширения и видную роль, которую Комиссия сыграла в общем процессе. Должностные лица ЕС, особенно представители Комиссии, стремились оторваться от «политического», поскольку они считают, что политизация условий отрицательно влияет на эффективность.

Однако реформы, продвигаемые ЕС, носят не только технический характер; они продвигают особые модели политической и экономической реорганизации, которые полностью соответствуют западному либеральному пониманию государства.

ЕС определяет следующие принципы, лежащие в основе наращивания потенциала: «содействие соблюдению международного права, в частности гуманитарного права и прав человека, гендерных перспектив, резолюции 1325 СБ ООН, а также принципов демократии и надлежащего управления является неотъемлемой частью этих усилий» (Council of the EU, 2016: 13). Таким образом, наращивание потенциала связано с нормативными вопросами о том, как лучше всего использовать возможности и управлять ими в более широких рамках демократического управления, государственного строительства и реформ.

Как признал официальный представитель ЕС: «речь идет не только о технических реформах; есть также приверженность ценностям, которые воплощает в себе ЕС» [4.] По словам другого чиновника, «речь идет не о работе на техническом или эксплуатационном уровне; речь идет о реализации стратегии» [5]. Следовательно, то, что можно рассматривать как чисто функциональный подход, является глубоко политическим событием, поскольку ЕС стремится управлять государствами и населением, заставляя их стать ответственными акторами в соответствии с моделью либерального (дееспособного) государства.

Конечно, на местном уровне широко распространено мнение о том, что наращивание потенциала – это механизм навязывания определенной формы управления, заимствованной из западных моделей. Как отметил один из собеседников, «в целом они [ЕС] считают ситуацию в Сомалиленде хаотичной и хотят ее исправить. Они хотят это сделать, поддерживая создание здесь западного либерального государства» [6].

Для многих респондентов в Боснии одной из основных задач было изменение «мировоззрения» тех, кто участвует в программах по наращиванию потенциала [7]. По словам местного чиновника, «наращивание потенциала – это, в основном, меры для усвоения норм, стандартов и ценностей ЕС […] речь идет о наполнении этой структуры сущностью, а эта суть – демократия» [8.] В этом отношении, продолжил он, «мы отстаем как страна не только с точки зрения вооруженных сил и сектора безопасности, но и как общество в целом» [9]. В определенной степени наращивание потенциала ЕС формирует восприятие «дееспособного государства» на местном уровне, но также ведет к спорам, что мы обсудим в следующем разделе.

Взаимодействие с недееспособным государством

По-видимому, широко распространено согласие относительно проблематизации, которая поддерживает рациональность ЕС как дееспособного государства: недостаток возможностей со стороны «местных жителей».  Подобные отчеты о дефиците мощностей поддерживают международные интервенции (ООН, ЕС) в других случаях (Autesserre, 2014; Rosén, 2011).

В рациональности наращивания потенциала ЕС подразумевается понимание того, что местный потенциал слаб, а в некоторых случаях даже отсутствует (Björkdahl and Höglund, 2013: 291). Линейный подход, принятый при наращивании потенциала ЕС, предполагает, что прогресс происходит «по определенному пути к либеральному миру, и что единственные вещи, стоящие на этом пути, [это] нехватка ресурсов, потенциала и международной воли в тандеме с присутствием алчных местных элит» (Jackson and Bakrania, 2018: 17).

Это особенно верно в отношении Сомали, где такие перспективы проиллюстрированы в программных документах, в том числе в Совместном стратегическом документе, в котором говорится, что «потенциала во всех формах не хватает» и что «проблема будет заключаться в создании и расширении местного потенциала, обеспечивающего право собственности на институциональное строительство» (European Commission, n.d.: 19). В другом документе говорится, что к серьезным проблемам относятся «отсутствие потенциала и коллективной политической воли у федерального правительства Сомали» (European Scrutiny Committee, 2015).

Восприятие нехватки потенциала распространяется и на самих сомалийцев. По мнению некоторых респондентов, «людям не хватает навыков», «не хватает потенциала, капитала и экспертов», наличествует «низкий человеческий потенциал», а также сказывается «отсутствие опыта на местах» [10].

Другой респондент заявил, что «у нас долгое время существовали дисфункциональные институты, и [проекты по наращиванию потенциала] помогают нам справиться с этим» [11].

Подобные настроения присутствуют и в проблематизации ЕС Западных Балкан, хотя здесь такие дискурсы, как правило, включают в себя «слабые» возможности, а не их отсутствие [12].

Однако в Боснии «это означает необходимость начинать с нуля, потому что у вас есть полиция, которая была милитаризована во время войны […] И вам нужны некоторые новые меры в соответствии с Дейтонскими мирными соглашениями, потому что теперь вы должны создать общие институты на государственном уровне» [13].

Эта проблематизация дефицита потенциала на местном уровне играет ключевую роль в легитимации различных форм международного (и ЕС) наращивания потенциала. Местная среда при таком подходе видится либо как пустой холст, ожидающий своего заполнения – что Лемей-Хеберт (2011) называет подходом «пустой оболочки», либо как дисфункциональное пространство, нуждающееся в исправлении. Такая проблематизация четко укладывается в парадигму так называемого «несостоятельного» или «слабого» государства, но часто мало что дает для отражения реальности управления на местах.

Действительно, сама парадигма недееспособного государства уже давно подвергается критике со стороны ученых на том основании, что она отдает предпочтение географически и исторически специфической модели идеализированной государственности, характеризующейся формальными институтами и монополией на законное применение силы, при этом не признавая альтернативы, зачастую отрицая локально легитимные и субъективно эффективные формы управления, которые могут существовать где-то еще (Call, 2008).

Точно так же множащаяся литература о гибридном подходе в мироустройстве предостерегает от рассмотрения таких процессов как прямого установления иерархического контроля со стороны влиятельных интернационалистов над низшими местными жителями. Как отмечают Роджер Мак Гинти (2010) и другие (Hoehne, 2013; Richmond, 2009; Schroeder and Chappuis, 2014), мироустройство на практике влечет за собой множественную динамику изменений и взаимодействия между «местными» и «международными участниками», в которых каждый может формировать повестку и влиять на другого.

В следующих разделах нашей работы эти взаимоотношения исследуются в отношении трех конкретных проблематизациях местного населения: предположения о слабых или несостоятельных институтах в целевых государствах; предположения, что международные организации, занимающиеся наращиванием потенциала, действуют в асимметричных отношениях власти с местными игроками из-за их превосходных ресурсов и силы их собственных возможностей; и предположения, что международный опыт предлагает привилегированные знания о том, как можно преодолеть такую слабость.

Поступая таким образом, мы показываем напряженность, которую создает такая проблематизация, когда программы по наращиванию потенциала сталкиваются с местной средой. Однако мы также показываем, что такие встречи являются продуктивными и приводят к новым результатам, которые ни прямо не отражают существующий статус-кво, ни представляют собой линейное навязывание власти внешними создателями потенциала.

Примечания

1. Though see Edmunds (2007: 34–40).

2. Interview B9.

3. Interview E14.

4. Interview B1.

5. Interview B9.

6. Interview S23.

7. Interview B18, B19, B20.

8. Interview B2.

9. Interview B2, also B7.

10. Interviews S8, S13 and S15.

11. Interview S5.

12. Interviews B13, K8.

13. Interview B3.

Источник: Constructing the capable state: Contested discourses and practices in EU capacity building - Timothy Edmunds, Ana E Juncos, 2020 (sagepub.com)