Политика и насилие в Сальвадоре

13.04.2022
Как популизм влияет на деятельность уличных банд, а банды влияют на выборы.

Сальвадор когда-то считался «мировой столицей убийств». Но за последние семь лет уровень убийств в стране, который в 2015 году достиг пика в более чем 105 убийств на 100 000 человек, резко упал. С тех пор как Найиб Букеле стал президентом в 2019 году, число убийств сократилось вдвое. А за первые два месяца 2022 года страна достигла важного рубежа: было зафиксировано четыре дня без единого сообщения об убийстве.

Но в конце прошлого месяца, в течение 72 часов, насилие вернулось в Сальвадор. В период с 25 по 27 марта было убито не менее 87 сальвадорцев. По данным El Faro, большинство жертв не имели никакого отношения к марам, уличным бандам Сальвадора. Среди жертв были граждане самого разного возраста и социальных прослоек – 42-летняя домработница, 27-летний инструктор по серфингу, 40-летний владелец магазина, 22-летний сапожник... Самой пожилой жертве было 66 лет. Самому младшему – 18 лет. Некоторые из их тел были брошены на обочине дороги, чтобы власти могли их найти. 26 марта, когда была совершена большая часть актов насилия, стало «самым жестоким днем столетия» в Сальвадоре.

К утру воскресенья, 27 марта, Букеле и представители его партии объявили чрезвычайное положение в стране, ограничив многие конституционные права, включая свободу собраний, доступ к адвокатам и другие основные гарантии надлежащего судебного разбирательства. Полиция и военные усилили свое присутствие на местах и провели более 8000 арестов. Местные и международные наблюдатели быстро предупредили о возможности широкомасштабных нарушений прав человека. Букеле и его союзники ответили удвоением репрессий, в первую очередь ужесточением обязательных минимумов для преступлений, связанных с бандами, ослаблением гарантий соблюдения процессуальных норм для подозреваемых членов банд и угрозами тюремного заключения журналистов, распространяющих сообщения банд. Букеле и правительство Сальвадора начало вести тотальную против уличных банд под хэштэгом #GuerraContraPandillas.

Почему это произошло? Сальвадорские уличные банды научились использовать насилие в качестве политического рычага воздействия на избранное правительство. Безжалостные события 25–27 марта являются попыткой – в первую очередь одной из банд, Мара Сальватруча, или MS-13 – использовать этот рычаг в контексте секретного пакта о ненападении, заключенного при посредничестве администрации Букеле. То, как будут развиваться события в будущем, может зависеть от того, что правительство Сальвадора – и международное сообщество – решат делать дальше.

Большинство преступных организаций используют насилие для разрешения споров, борьбы с конкурентами и заключения деловых сделок. Традиционно сальвадорские уличные банды ничем не отличались от этого подхода. Насилие было вызвано, главным образом, столкновениями между крупными уличными бандами и правоохранительными органами. Банды также используют насилие для получения «налогов на защиту» от подконтрольных им сообществ: например, по одной оценке, сальвадорские банды вымогают около 70 % доходов у бизнесменов страны.

В начале 2012 года правительство Сальвадора, возглавляемое тогда президентом Маурисио Фунесом, заключило соглашение с двумя крупнейшими уличными бандами Сальвадора, MS-13 и Barrio 18. Ведя переговоры из-за решетки, главари банд согласились на беспрецедентное прекращение огня. В обмен они попросили правительство сократить репрессивную полицейскую тактику, улучшить условия содержания в тюрьмах и инвестировать в программы реабилитации бывших заключенных.

Договор сработал. Согласно официальным данным, количество убийств упало почти на 60% сразу после вступления соглашения в силу.

 В том же году на Саммите Америк – встрече глав государств полушария – Фунес похвастался: «Вчера, после многих лет, когда уровень убийств достиг тревожного уровня до 18 в день, у нас не было ни одного убийства во всей нашей стране».

Но даже когда насилие пошло на спад, пакт 2012 года имел ужасные – и гораздо более длительные – непреднамеренные последствия: он научил уличные банды превращать свои возможности убивать в политическое влияние. В Сальвадоре выборы можно выиграть или проиграть только из-за проблемы преступности: в 2012 году 49% сальвадорцев заявили, что безопасность является самой важной проблемой, с которой сталкивается их страна; к 2018 году это число возросло до 62%.

Во время пакта 2012 года банды обнаружили, насколько избранные лидеры были готовы рисковать, чтобы снизить уровень убийств. Лидеры банд также научились работать со своими криминальными соперниками, чтобы максимально использовать свои рычаги влияния на политиков и, что особенно важно, они смогли контролировать уровень убийств и обеспечивать соблюдение соглашений даже из-за решетки.

К концу 2013 года пакт начал разрушаться. Насилие начало расти, отчасти потому, что банды сводили счеты, которые они накопили за время прекращения огня, а отчасти потому, что они пытались вернуть правительство за стол переговоров. В апреле 2014 года Фунес публично обвинил банду Barrio 18 в нарушении соглашения. К 2015 году уровень убийств резко возрос до 105 человек на 100 000 – по сравнению с 70 на 100 000 до перемирия и с 40 на 100 000 во время прекращения огня. В 2016 году законодательный орган объявил вне закона переговоры между бандами, а генеральный прокурор приказал арестовать 21 человека, которые помогали заключать перемирие в 2012 году. Уже не занимая свой пост, Фунес бежал в Никарагуа, чтобы избежать ареста. Его преемник Сальвадор Санчес Серен заявил, что правительство не будет возобновлять переговоры с бандами.

Договор был расторгнут. Но банды научились манипулировать уровнем убийств, чтобы добиться уступок от избранных правительств. По словам Хуана Мартинеса Д'Обюиссона, ведущего эксперта по сальвадорским бандам, «с 2012 года банды и государство общаются посредством смертей».

Найиб Букеле сменил Санчеса Серена на посту президента в июне 2019 года. Смесь популизма, авторитаризма и сообразительности в социальных сетях помогла 40-летнему кандидату извлечь выгоду из общественного недовольства политическим истеблишментом, перевернув в процессе давнюю партийную систему Сальвадора. С мая 2021 года партия Букеле имеет подавляющее большинство в национальном законодательном органе. За время правления Букеле число убийств сократилось примерно с 36 до 18 на 100 000 человек.

Публично Букеле приписывает это снижение числа убийств Плану территориального контроля, его флагманской политике по борьбе с преступностью. В общих чертах План предполагает модернизацию сил безопасности Сальвадора и увеличение их присутствия на всей территории страны с упором на опорные пункты банд. Но за кулисами правительство Букеле заключило пакт о ненападении, который имеет поразительное сходство с соглашением 2012 года.

Детали пакта Букеле (который правительство неоднократно отрицало) неуловимы, но его общие контуры были раскрыты новостным агентством El Faro, занимающимся расследованиями.

 К октябрю 2019 года – через четыре месяца после приведения Букеле к присяге – представители правительства вели переговоры с лидерами MS-13 и Barrio 18. Эмиссары Букеле попросили банды сократить количество убийств и помочь политической партии Букеле «Новые идеи» мобилизовать голоса на промежуточных выборах 2021 года. В обмен администрация Букеле предложила улучшить условия содержания в тюрьмах, внести поправки в суровые законы о борьбе с преступностью и противостоять выдаче главарей банд.

Характерно, что множество официальных документов, изученных El Faro, свидетельствуют о том, что неудачи в переговорах неизменно сопровождались всплесками убийств. Первый такой эпизод произошел в апреле 2020 года, когда члены MS-13 совершили пятидневную серию убийств, в результате которой погибло более 80 человек. В ноябре 2021 года банды нанесли новый удар, убив 46 человек. В обоих случаях большинство жертв не имели известной связи с бандами, и убийства прекратились так же быстро, как и начались. И в каждом случае правительство реагировало, временно расправляясь с бандами, как в тюрьмах, так и за их пределами.

Эти изолированные, мимолетные массовые убийства не согласуются с тотальной войной за территориальный контроль между преступными группировками и государством. Они также не согласуются с конкурирующими бандами, ведущими войну друг против друга. Вместо этого они представляют собой преднамеренные попытки банд направить переговоры с правительством в свою пользу. Они являются четким напоминанием Букеле, который стремился распространить свое видение Сальвадора как все более счастливой, дальновидной страны, о том, что банды могут развязать огромное насилие так же легко, как и сдержать его. Банды, так сказать, стучат кулаками по столу переговоров.

События 25–27 марта – это еще одно «послание, написанное кровью». По словам представителя профсоюза полиции, который беседовал с El Faro после кровопролития: «Банды посылают решительный сигнал: они у власти. Они говорят, что могут увеличить или уменьшить количество убийств, когда сочтут нужным».

Что именно вызвало этот последний залп? Поскольку переговоры между бандами и администрацией Букеле носят секретный характер, трудно сказать наверняка. Одна из гипотез состоит в том, что убийства были упреждающим шагом банд, вызванным растущей напряженностью в отношениях между Сальвадором и Соединенными Штатами из-за возможной экстрадиции нескольких лидеров банд. Но есть и другие возможные объяснения. Сообщается, что перед промежуточными выборами 2021 года правительство Букеле предложило отменить ряд законов о борьбе с преступностью, если банды помогут президентской партии получить контроль над законодательным органом; поскольку подавляющее большинство партии «Новые идеи» приближается к своей первой годовщине пребывания у власти, банды, возможно, теперь оказывают давление на Букеле, чтобы он выполнил свою часть сделки. Или, если недавние сообщения о том, что несколько высокопоставленных лидеров банд были тихо освобождены из тюрьмы, верны, эти лидеры, возможно, сейчас пытаются расширить сферу действия пакта, который до сих пор приносил пользу главным образом членам банды, находящимся за решеткой.

Это только догадки. Что ясно, так это то, что эта недавняя череда убийств должна пониматься как тактика насильственного торга в контексте продолжающихся переговоров администрации Букеле с преступными группировками.

За нападениями в апреле 2020 года и ноябре 2021 года последовали жестокие репрессии правительства. В обоих случаях, передав свое послание, банды не сопротивлялись, и вскоре переговоры возобновились. Самые последние нападения – и реакция правительства – были более масштабными. Но, опять же, банды не проявляют никаких признаков сопротивления. Как и прежде, переговоры могут вскоре возобновиться.

Но возможно ли, чтобы банды переиграли самих себя? Теракты в марте 2022 года были более смертоносными и привлекли гораздо больше внимания внутри страны и за рубежом, чем предыдущие массовые убийства. Точно так же Букеле пошел гораздо дальше, чем раньше, чтобы наказать за эти нападения. Например, после убийств в ноябре 2021 года правительство, по сообщениям, арестовало 1831 члена банды; после убийств в прошлом месяце оно произвело по меньшей мере в четыре раза больше арестов. Букеле может решить, что переговоры больше не являются политически жизнеспособными. С этого момента он может выбрать репрессии и прямую конфронтацию.

Насколько вероятно, что Букеле вернется за стол переговоров? Ответ может, в конечном счете, сводиться к избирательным стимулам. Конституционный суд, который Букеле и его союзники собрали в прошлом году, проложил ему путь к переизбранию в 2024 году. На первый взгляд, репрессивная политика борьбы с преступностью, как правило, пользуется популярностью у избирателей. Но, поскольку преступные группировки дают отпор, конфронтация между преступниками и государством, как правило, приводит к высокому уровню насилия в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Насилие, в свою очередь, наносит ущерб должностным лицам. Готовясь к выдвижению своей кандидатуры на переизбрание, Букеле может решить, что спорадические вспышки насилия обходятся избирателям дешевле, чем неизменно высокий уровень убийств.

Эта логика предполагает, что президентские выборы 2024 года будут свободными и справедливыми. В своей речи в 2021 году он поклялся никогда не позволить своим врагам вернуться к власти: «В течение 200 лет демократия была пантомимой. Все это было театром. Да, у нас были выборы, но когда политики приходили к власти, они забывали о народе… Они никогда не заботились о людях, их заботили только голоса избирателей. Я говорю им: продолжайте оплакивать ту систему, в которой вы видели нашу страну своей плантацией, а наших людей – своими рабами, продолжайте рвать на себе волосы, потому что вы больше не можете обогащаться за счет сальвадорского народа... Мы никогда больше не вернемся к системе, которая на протяжении двух столетий погружала нас в преступность, коррупцию, неравенство и нищету. Никогда больше. Не питайте иллюзий. Пока Бог дает мне силы, я этого не допущу».

В той мере, в какой выборы 2024 года будут свободными и справедливыми – то есть в той мере, в какой Букеле придется бороться за голоса на равных с другими кандидатами, – правительство столкнется с растущими стимулами вернуться за стол переговоров, чтобы снизить уровень убийств. С другой стороны, если выборы послужат лишь для того, чтобы закрепить второй срок Букеле, президент может быть в состоянии поддерживать длительную стратегию конфронтации с бандами.

Интересно и то, как поведут себя другие страны по отношению к Сальвадору. Что скажет так называемое «международное сообщество»?

В прошлом году США заинтересовались темой переговоров банд и Букеле и опубликовали списки должностных лиц, причастных, по их мнению, к коррумпированной и недемократической деятельности, включая, но не ограничиваясь этим, переговоры с преступниками. Букеле отвергнул эти заявления.

Но международное сообщество, и особенно Соединенные Штаты, могут скорректировать свое отношение к сальвадорским иммигрантам, чтобы оно больше соответствовало реальности. Многие сальвадорские иммигранты покидают свою страну, чтобы избежать последствий бандитского насилия; ходатайства этих иммигрантов, оказавшись в Соединенных Штатах, о предоставлении убежища затем зависят от того, смогут ли они продемонстрировать, что действительно спасаются от небезопасных условий. Сейчас прослеживается четкая закономерность: поскольку уровень убийств в Сальвадоре снижается, иммиграционные судьи США считают, что в Сальвадоре становится безопаснее и все реже удовлетворяют ходатайства о предоставлении убежища. События 25–27 марта показывают, что эта точка зрения чрезмерно упрощает ситуацию на местах. В соответствии с пактом Букеле, насилие, возможно, просто стало более непредсказуемым. И если Букеле перейдет к постоянной стратегии конфронтации и репрессий, сальвадорцы могут столкнуться с растущим насилием со стороны банд и государства.

Кроме того, Соединенные Штаты могли бы обратить более пристальное внимание на то, как их собственные усилия по борьбе с организованной преступностью отражаются на Сальвадоре. В течение десяти лет Соединенные Штаты классифицировали MS-13 как транснациональную преступную организацию. Совсем недавно они оказали давление на администрацию Букеле с целью экстрадиции нескольких лидеров банд; в декабре 2020 года большое жюри присяжных в Нью-Йорке предъявило одному из этих лидеров банды обвинение в транснациональном наркотерроризме. Очевидно, что такие действия потенциально могут подорвать деликатные переговоры между бандами и правительством – возможно, с большими человеческими жертвами для обычных сальвадорцев.

Наконец, международное сообщество может удвоить свои усилия по поддержке сторонников демократии в Сальвадоре. В мае 2021 года, после того как Букеле и его союзники взяли под контроль Верховный суд, Соединенные Штаты перенаправили часть своей помощи от правительственных учреждений к группам гражданского общества. И Букеле стал работать над искоренением этих групп, хотя в США считают, что дальнейшая «международная поддержка» может помочь укрепить демократию Сальвадора и ограничить злоупотребления государственной властью. В данном противостоянии Вашингтона и Сальвадора может найтись определенная ниша для проведения такой политики, которая бы дискредитировала действия Белого дома и США в целом, а также опиралась на местные традиции. В этом отношении популизм Букеле может быть полезен для России.