Перспективное начинание под угрозой? ДНЯО противостоит зарождающейся многополярности

Режим, построенный на основе «Договора о нераспространении ядерного оружия» (ДНЯО) 1970 года, помог сократить распространение ядерного оружия на пятьдесят лет. Оглядываясь назад, можно сказать, что только девять государств обладают самым мощным оружием в мире. ДНЯО добился большого успеха в период биполярности времен «холодной войны» и однополярности под руководством США после нее. Но сегодня подъем Китая и возрождение России открыли новую эру зарождающейся многополярности. Может ли договор противостоять потенциальным вызовам в этой динамичной среде? Существует реальный риск того, что многополярность может поколебать режим нераспространения, что станет для ДНЯО серьезным испытанием на прочность. В этой статье определены четыре основных элемента режима нераспространения: широкое членство, адаптируемость, обеспечение соблюдения и справедливость. История показывает, что биполярность и однополярность международной системы в значительной степени поддерживали и продвигали эти особенности ДНЯО. Отсутствие таких элементов в международных режимах резко снижает их эффективность в долгосрочной перспективе.

Международные лидеры и комментаторы, оплакивающие крушение миропорядка, возникшего после Второй мировой войны, часто игнорируют режим ядерного нераспространения. Хотя этому режиму уделяется меньше внимания, чем торговой политике или глобальному состоянию демократии, в течение пяти десятилетий он весьма успешно предотвращал создание государствами ядерного оружия (Budjeryn, 2016; Müller & Schmidt, 2010; Rublee, 2009; Sagan, 1996–1997). «Договор о нераспространении ядерного оружия» (ДНЯО) 1970 года является основой режима ядерного нераспространения, совокупности институтов и мероприятий, направленных на ограничение распространения ядерного оружия и расщепляющихся материалов. Во время переговоров по договору в 1960-х годах делегации ожидали, что гораздо больше государств разработают ядерное оружие. Более 30 государств изучали ядерный вариант (Bleek, 2017, стр. 8), но только четыре из них теперь обладают ядерным оружием, помимо пяти обладателей ядерного оружия, кодифицированных ДНЯО. Девять обладающих ядерным оружием государств – это далеко не десятки, которые существовали бы, если бы все заинтересованные государства стремились создать ядерное оружие. Более того, этот режим адаптировался, когда стали очевидны его слабые места, и зачастую правила соблюдались, а отступающие от них наказывались.

Тем не менее, успех ДНЯО может быть обусловлен своей эпохой. Соединенные Штаты и Советский Союз сотрудничали в период биполярности «холодной войны» для заключения договора и содействия ядерному нераспространению (Coe & Vaynman, 2015; Herzog, 2021a; Shaker, 1980). Сверхдержавы сделали это по стратегическим причинам, включая сохранение своих военных преимуществ, сохранение влияния над союзниками и недопущение ядерных войн между более слабыми государствами (Colgan & Miller, 2019; Kroenig, 2009; Verdier, 2008). Режим расширился по тем же причинам при однополярности и лидерстве США (Gibbons, forthcoming; Onderco, 2021). Несколько ученых указали на то, что Вашингтон уделяет приоритетное внимание нераспространению, и его давняя позиция на сей счет и авторитет великой державы служат для объяснения успеха ДНЯО (Gavin, 2015; Hunt, forthcoming; Levite, 2002–2003; Miller, 2018).

Однако биполярность и однополярность больше не характеризуют международную систему. Россия оправилась от внутренних беспорядков 1990-х годов и продемонстрировала свою военную мощь в Крыму, Грузии и Сирии. Она обладает около 48% мирового ядерного оружия (Kristensen & Korda, 2021), а ее кибервозможности продемонстрированы в Эстонии в 2007 году и во время президентских выборов в США в 2016 и 2020 годах. Поэтому влияние Москвы нельзя игнорировать. Россия кажется не «бумажным тигром», а значительной силой (Kofman & Kendall-Taylor, 2021). Точно так же быстро растущая экономика Пекина, военно-морские операции в Южно-Китайском море, разработка гиперзвуковых ракет и огромные амбиции инициативы «Один пояс, один путь» подчеркивают роль Китая как великой державы (Mearsheimer, 2021).

Возникла новая среда «нарождающейся многополярности», способная бросить вызов пережиткам международного порядка, возглавляемого США. Показательны споры по поводу норм прав человека, таких как ответственность за защиту (R2P), и появление параллельных банковских институтов развития, таких как Азиатский банк инфраструктурных инвестиций (например, Pratt, 2021). Как будет существовать режим ядерного нераспространения в условиях многополярности, остается открытым вопросом. В конце концов, ДНЯО до сих пор требовал значительного руководства и сотрудничества со стороны великих держав для его создания и поддержания. Долгосрочная жизнеспособность режима зависит от готовности России и Китая поддерживать статус-кво.

Успешные международные режимы разнообразны по своим институтам, деятельности и составу. Некоторые характеристики являются общими для таких режимов; без них скорее всего возникнут кризисы легитимности и эффективности. В этой статье определены четыре основных элемента, которые сыграли решающую роль в предотвращении распространения ядерного оружия: широкое членство, адаптируемость, обеспечение соблюдения и справедливость. Мы демонстрируем, как и почему эти механизмы стали неотъемлемой частью режима. Хотя динамика биполярности и однополярности в значительной степени помогала поддерживать и продвигать эти особенности, мы объясняем, почему динамика многополярности может иметь противоположный эффект. Таким образом, возникающая многополярность представляет собой серьезное испытание на прочность для режима ядерного нераспространения.

Статья состоит из шести разделов. Во-первых, мы рассматриваем существующие исследования факторов, влияющих на международные режимы. Затем мы предлагаем четыре раздела, в которых обсуждается каждый из вышеупомянутых механизмов. В этих разделах показано, как конкретные особенности лежат в основе успеха ДНЯО в период биполярности и однополярности, а также дана оценка перспектив договора в многополярном международном порядке. В заключение, мы рассмотрим последствия для ядерной политики.

Проектирование режима нераспространения

Ученые изучили международные режимы и определили факторы, стоящие за их эффективностью, которые могут объяснить исторические успехи и проблемы, стоящие перед ДНЯО. Они сделали это в контексте различных вопросов, включая права человека (Hafner-Burton, 2012), окружающую среду (Breitmeier et al., 2011) и торговлю (Helfer, 2009). Трудно полностью перечислить такие соображения, поскольку требуется учесть многие особенности конкретных проблем. С одной стороны, что касается окружающей среды, Янг (2011, стр. 19854–19857) перечисляет динамизм режима, справедливость и легитимность, частно-государственное партнерство и институциональное взаимодействие. С другой стороны, говоря о правах человека, Моравчик (1995) указывает на институциональную конвергенцию в отношении общих норм и различных механизмов обеспечения соблюдения договора.

Таким образом, существующая литература не дает универсального образца для эффективных международных режимов. Один из полезных образов, позволяющих подумать о разработке режимов в проблемных областях – это выпечка хлеба. Не все ингредиенты необходимы для «приготовления» успешного режима, но наиболее успешные режимы содержат общие ингредиенты, такие как вода, дрожжи, соль и мука. Отсутствие таких основ резко снижает эффективность в долгосрочной перспективе в достижении основных целей режима. Необходимость в базовых стандартах успешных международных режимов широко понималась участниками переговоров по ДНЯО, как указано в основополагающей истории договора Шакера (1980). Мы утверждаем, что теоретическая работа предлагает уроки для режима нераспространения, особенно в отношении характеристик режима с широким охватом в существующих научных исследованиях и междоменных приложениях. Также существует прецедент сравнения поведения ядерных и неядерных режимов, как, например, анализ внешней политики Китая Кентом (Kent, 2007). Однако, как отмечает Коременос (2001, стр. 762): «Государства используют международные институты для достижения своих собственных целей и соответственно создают институты». Институты режима – это то, что их переговорщики учреждают; есть компромиссы по поводу формулировок, положений и целей договора. У государств разнородные интересы, и ключевые игроки за столом – особенно в тех случаях, когда задействовано множество игроков – могут не желать построения строго эффективных режимов. Именно эти угрозы эффективности режима мотивируют наше исследование будущего ДНЯО.

Прежде чем излагать элементы, которые могут иметь наибольшее значение для режима нераспространения, следует определить его объем. Режим содержит «принципы, нормы, правила и процедуры принятия решений» (Krasner, 1982, стр. 185), чтобы ограничить количество государств, обладающих ядерным оружием и сопутствующими материалами. Помимо ДНЯО и «Международного агентства по атомной энергии» (МАГАТЭ), режим включает формальную архитектуру и неформальные компоненты. Некоторые из наиболее важных официальных элементов включают «Соглашение о всеобъемлющих гарантиях» (СВГ) 1971 года для всех участников ДНЯО, более строгий «Типовой дополнительный протокол» (ДП) 1997 года о гарантиях, «Договор о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний» (ДВЗЯИ) 1996 года и несколько региональных «Зон, свободных от ядерного оружия» (ЗСЯО). С 2004 года резолюция 1540 Совета Безопасности Организации Объединенных Наций также потребовала усовершенствования государственных законов об экспортном контроле. Элементы неформального режима включают «Группу ядерных поставщиков» (ГЯП), организацию, регулирующую продажу ядерных технологий, и «Инициативу по безопасности в области распространения» (ИОО) – вот усилия, направленные на совместное запрещение незаконной передачи ядерных материалов.

В литературе мы выделяем четыре элемента, которые проливают свет на успех ДНЯО в ограничении распространения ядерного оружия: широкое членство, адаптируемость, обеспечение соблюдения и справедливость. Это зонтичные категории; например, правоприменение говорит о проверке, а широкое членство и справедливость говорят о легитимности режима. Мы тщательно выбрали эти категории из литературы, поскольку они связаны с режимом нераспространения и склонностью к оспариванию в многополярной системе. В самом деле, как мы показываем, уменьшение каждой категории угрожает эффективности и долговечности глобальных режимов. Читатели, конечно, могут определить другие грани режима нераспространения, на которые может повлиять возникающая многополярность. Обсуждаемые нами элементы не обязательно являются исчерпывающими, они скорее очевидны и иллюстрируют риски, связанные с изменением полярности.

Что касается членства, ученые-экологи обнаружили, что «максимально выигрышные коалиции, а не минимальные выигрышные коалиции» предпочтительнее для предотвращения неправомерного использования общественных благ, которые дает режим (Young, 2011, p. 19855). Режим нераспространения требует широкого членства, чтобы препятствовать, обнаруживать и предотвращать незаконные передачи и приобретения ядерных материалов. Более того, универсализация режима укрепляет основополагающие нормы, поощряя приверженность и принуждение к подчинению. Таким образом, Финнемор и Сиккинк (1998) объясняют способность международных институтов и их сторонников запускать «движение за соблюдение норм» и «каскады норм». Когда государства присоединяются к договорам, Лупу (2013) и Фурманн и Лупу (2016) показывают, что часто существуют причинно-следственные связи с их соблюдением, в том числе в области прав человека и в ядерной сфере. И в той мере, в какой государства соблюдают требования режима, широкое членство помогает поднять цели режима в глобальной и региональной политике (Haggard & Simmons, 1987). Например, рост Бреттон-Вудской системы сыграл важную роль в популяризации экономики свободного рынка во всем мире.

Тем не менее, важно помнить, что государства выбрали режим нераспространения в определенный период истории. Изменения в природе международной системы влияют на готовность государств присоединяться к режимам и оставаться внутри них (Keohane, 1982, стр. 331–332). Если Россия и Китай решат, что определенные части режима нераспространения под руководством США больше не соответствуют их национальным интересам, это может иметь серьезные глобальные разветвления (Horovitz, 2015). В энергетической политике (например, Baccini, 2013) присоединение основных игроков к режимам влияет на решения государства о членстве. Отсутствие участия или соблюдения требований также может вызывать опасения, что государство будет асимметрично ограничено по сравнению с его конкурентами (Koplow, 2017). Примером может служить отказ США присоединиться к «Киотскому протоколу» 1997 года, поскольку Китай не сталкивался с аналогичными ограничениями на выбросы парниковых газов. Иными словами, Вашингтону становится все труднее продвигать режим нераспространения, если этого не делают другие великие державы. В конце концов, ученые показали, что стратегии «око за око» часто предпочтительнее как в конкурентных, так и в совместных усилиях (Axelrod, 1984).

Второй элемент эффективных режимов – это способность адаптироваться к слабостям или меняющимся обстоятельствам. Кеохан и Виктор (2011) предсказывают, что способность режима изменения климата реагировать на глобальное потепление и объединение как частных, так и государственных усилий, будет определять его долгосрочный успех. Точно так же Бейли и Ревелл (2015, стр. 842) наблюдают, как режимы проходят через определенные этапы, и в конечном итоге «переговоры работают в направлении постепенного дополнения рамочной конвенции за счет дополнительных соглашений». Исследование действующих соглашений О’Брайеном и Гоуэном (2012, n. p.) также показало: «Для того, чтобы режимы сохранялись и оставались актуальными, они должны меняться и адаптироваться с течением времени – процесс, который международные соглашения помогают облегчить». За более чем пятьдесят лет в режиме нераспространения было несколько случаев, когда его члены добивались адаптации, разрабатывая новые институциональные механизмы для устранения ядерных опасностей. Эти события произошли во времена совместного лидерства США и Советского Союза в период биполярности и лидерства США в период однополярности. Они помогли вселить уверенность в прочности ДНЯО.

Но адаптация к международным режимам требует поддержки со стороны большего числа ключевых игроков в многополярном мире, чем в предыдущие эпохи (Olson, 1965; Oye, 1986). Это особенно проблематично в нынешнюю эпоху, когда бывший гегемон сталкивается с противниками с разными интересами. Выход США из «Совместного всеобъемлющего плана действий» (СВПД), широко известного как ядерная сделка с Ираном, после разногласий по поводу изменений и прошлых трудностей с получением поддержки Россией и Китаем многосторонних санкций против Тегерана, подчеркивает эту дилемму. В другой области Хафнер и Бертон (2011, стр. 279) показывают, что режимы прав человека можно укрепить, допустив гибкость. Возможные исключения из гарантий ДНЯО для атомных подводных лодок, эксплуатируемых государствами, не обладающими ядерным оружием, аналогичны, но остается неясным, поддержат ли это все великие державы.

Третий фактор, влияющий на эффективность режима, – это принуждение с помощью наказания и угроз. Здесь ученые не согласны друг с другом. Гиллиган (2006) предполагает, что Международный уголовный суд может предотвращать незначительные нарушения, несмотря на отсутствие правоприменения. Но Херцог (2021c) утверждает, что пробелы в обеспечении соблюдения ДНЯО до вступления в силу позволили определенным государствам проводить или рассматривать возможность проведения испытательных ядерных взрывов. Этот аргумент согласуется с выводом Таллберга (2002, стр. 611) об институтах Европейского Союза: «Проблемы соблюдения лучше всего решаются путем увеличения вероятности и затрат на обнаружение посредством мониторинга и угрозы санкций». Однако многим режимам, например, режимам, занимающимся правами человека (Hafner-Burton, 2012, стр. 226), не хватает надлежащего правоприменения. В экологической литературе говорится, что принуждение более важно, когда у государства есть сильные стимулы к обману (Young, 2011, p. 19855). Этот вывод имеет отношение к режиму нераспространения, поскольку считается, что ядерное оружие обеспечивает экзистенциальную безопасность и гарантию национального суверенитета (Waltz, 1981). В литературе по изменению климата также есть свидетельства того, что лица, принимающие решения, и другие элиты отдают предпочтение международным режимам, содержащим положения о правоприменении (Freire et al., 2021).

Следует отметить, что широко распространенное членство в договорах может подорвать режимы, если не будет связано с обеспечением их соблюдения. Подумайте, когда известные нарушители прав человека присоединяются к гуманитарным режимам, это не обязательно способствует достижению целей режима (Hathaway, 2002). В нынешней системе формирующейся многополярности в режимах, возглавляемых США, уже появляются трещины в правоприменении. Россия категорически оспорила использование доктрины R2P в Ливии и Сирии. Китай оказывает помощь в целях развития государствам, не соблюдающим глобальные стандарты в области прав человека, которые не соответствуют критериям для получения помощи Международного валютного фонда или Всемирного банка (Dreher et al., 2018). Москва и Пекин, по сути, начали выражать несогласие с нормами, пропагандируемыми поддерживаемыми США режимами (например, Busch, 2007), на форумах, – тенденция, которая может повлиять на нераспространение ядерного оружия.

Наконец, некоторые ученые считают справедливость неотъемлемой частью эффективности режима. Государства, как правило, ведут себя более последовательно с нормами, если они «широко рассматриваются как результат справедливого и законного процесса и если они согласны с широко распространенными основными понятиями справедливости» (Neumayer, 2005, p. 928). Янг (2011, стр. 19857) утверждает, что для соблюдения имеет значение, воспринимают ли субъекты, «что режим представляет собой справедливую сделку». Точно так же Альбин (2001, стр. 229) считает, что справедливые и честные соглашения могут заставить государства их соблюдать. Два компонента формулировки справедливости Альбина: «уравновешивание различных принципов и интересов» и «обязательство поддерживать и соблюдать добровольно заключенные соглашения» – они особенно актуальны для режима нераспространения.

Однако в этом специальном выпуске Хэнсон (2022) и Нода (2022) подчеркивают постоянную критику, с которой ДНЯО уже давно сталкивается за мнимые двойные стандарты и несправедливость при создании эксклюзивного клуба из пяти ядерных держав. Как пишет Уокер (2000, стр. 705), появление ядерного оружия «создало беспрецедентный императив упорядочения в международной политике», результатом которого стали два взаимосвязанных приказа: «управляемая система сдерживания [для тех участников ДНЯО, которым разрешено иметь ядерное оружие] и управляемая система воздержания [для всех остальных]». Это неравенство во многих отношениях несовместимо с разделенной ответственностью международного сообщества, изложенной теоретиками английской школы в качестве стимулов для соблюдения режима (например, Bull, 1977). В отличие от трех предыдущих факторов, многополярный мир может способствовать справедливости обязательств и предоставить небольшим государствам более значимые места за столом переговоров. Учитывая нынешнюю структуру ядерных «имущих» и «неимущих» в режиме ДНЯО, меняющиеся требования справедливости могут подорвать легитимность договора. Многополярность также ослабляет влияние США, открывая альтернативы институтам, которые предпочитает Вашингтон. Одним из примеров является «Договор о запрещении ядерного оружия» (ДПЯО) от 2021 года и вытекающий из него полный запрет на обладание ядерным оружием. Как обсуждали в этом выпуске Гиббонс (2018), Эгеланн (2022) и Преториус и Зауэр (2022), ДПЯО был вызван неудовлетворенностью «неимущих» предполагаемым отсутствием прогресса в выполнении своих обязательств в отношении ядерного разоружения по статье VI ДНЯО.

В то время как институциональная литература фокусируется на эффективности режима, идея о том, что доминирующее силовое положение необходимо для поддержания устойчивого глобального режима, согласуется с реалистическими воззрениями теории гегемонистской стабильности (HST). Сторонники HST сначала утверждали, что либеральная экономическая система нуждается в поддержке свободной торговли со стороны могущественного или гегемонистского государства (Kindleberger, 1974). Как правило, HST ожидает, что доминирующие державы обеспечат системный порядок, создавая режимы и следя за их соблюдением (Krasner, 1976, стр. 322–323). Наряду с широко распространенной верой в упадок Америки в 1970-е годы, ученые HST, включая Киндлбергера (1974), Гилпина (1981) и Краснера (1976), предвидели вызовы глобальному порядку.

Есть видные противники идеи о том, что для поддержания режима необходимы доминирующие силы (Ikenberry, 2012; Keohane, 1984), но эти ученые не исследовали подробно режим нераспространения. Верно, что малые государства активно участвовали в переговорах по ДНЯО (Shaker, 1980). Тем не менее, лидерство Вашингтона и Москвы сыграло решающую роль в успехе договора благодаря побуждению и принуждению союзников, противников и неприсоединившихся государств. Сама по себе биполярность, конечно, не является достаточным предиктором успешного нераспространения. Тем не менее, условия биполярности во второй половине «холодной войны» были таковы, что сотрудничество в области нераспространения стало возможным. Когда американцы и Советы начали думать о биполярности как о стабилизации из-за разрядки и развития безопасного ядерного потенциала второго удара, дальнейшее распространение не могло принести пользу ни одной из сторон. Стимулы к отказу в этой области уменьшились. Затем в их взаимных интересах стало вступать в сделку и продвигать ДНЯО (Coe & Vaynman, 2015; Hunt, готовится к печати), и после этого поддержка США также оставалась существенной (Bukovansky et al., 2012; Gibbons, forthcoming; Onderco, 2021). Малые государства также участвовали в переговорах о нераспространении ядерного оружия с Ираном и Северной Кореей, но их роль была ограничена деятельностью по «обратному каналу», поддерживающей великие державы (Herzog, 2021b). Учитывая эти наблюдения, что ученые могли бы ожидать от поддерживаемого США режима в условиях зарождающейся многополярности?

Структурный реализм предполагает, что количество полюсов в глобальном порядке формирует склонность к конфликтам, международное сотрудничество и другую системную динамику. Многополярность существовала до Первой и Второй мировых войн; биполярность ознаменовала период «холодной войны», за которым последовала однополярность (Monteiro, 2014). Структурные реалисты ожидали, что американская однополярность будет мимолетной, с балансированием стран против гегемона (например, Mearsheimer, 1990). Ученые ожидали появления многополярности более двух десятилетий (например, Kupchan, 1998), а также предсказывали возможную биполярность между США и Китаем в следующем столетии. Как писал Позен в 2009 году (стр. 348), «кажется правдоподобным... что наступит длительный период многополярности, прежде чем биполярность возродится, если она вообще когда-либо возникнет». Хотя определение точного начала зарождающейся многополярности – глупая задача, похоже, что конец 2000-х / конец 2010-х годов знаменуют этот сдвиг. Китай и Россия начали улучшать свои вооруженные силы и утверждать свой статус мировых держав посредством ядерной модернизации, обычных военных действий (Крым, Грузия, Сирия, Южно-Китайское море), киберопераций (Эстония, Office of Personnel Management Hack, президентские выборы в США 2016 и 2020 годах) и транснациональных инфраструктурных проектов (Инициатива «Один пояс, один путь», газопровод «Северный поток – 2»).

В чем заключаются основные черты формирующейся сегодня многополярности? Во-первых, эта система характеризуется большей неопределенностью в отношении возможностей и намерений. Неуверенность в возможностях самых могущественных государств (Posen, 2009, с. 350) усугубляется новыми военными технологиями (Sechser et al., 2019). Это может сделать государства менее уверенными в своей военной мощи, что может привести к гонке вооружений. Кроме того, существующие державы вряд ли будут иметь ясное представление о намерениях новых держав и будут планировать наихудшие сценарии. Таким образом, предполагается, что многополярность менее стабильна, чем однополярность (Kupchan, 1998, стр. 42).

Во-вторых, и это главное, сотрудничество становится все труднее по мере увеличения числа соответствующих участников (Oye, 1986). Неуверенность в намерениях друг друга – лишь один из факторов, усугубляющих эти трудности. Сотрудничество еще более маловероятно, когда у участников мало совпадающих интересов, и эта ситуация усугубляется стимулами противников свергнуть предпочтительные режимы бывшего гегемона, поскольку основные бенефициары борются за их сохранение. Неудивительно, что Соединенные Штаты, Россия и Китай уже вовлечены в ожесточенные споры по поводу контроля над вооружениями, прав человека, международной торговли и норм суверенитета. В долгосрочной перспективе, когда многопользовательское сотрудничество не может быть достигнуто, вероятность того, что один-единственный субъект будет готов продвигать режимы и оплачивать затраты на общественные блага, уменьшается (Olson, 1965). Это только вопрос времени, когда зарождающаяся многополярность проверит режим нераспространения на прочность.

Широкое членство в режиме

ДНЯО, краеугольный камень режима ядерного нераспространения, почти универсален. К 2021 году участниками договора стали 190 государств, и только пять остались вне договора. Индия, Пакистан, Израиль и Северная Корея обладают ядерным оружием, разработанным вне режима; Южный Судан – новейшее государство в международной системе. Северная Корея – единственное государство, вышедшее из договора в 2003 году. Существование почти глобального договора, который не позволил десяткам дееспособных государств создать самое мощное оружие в мире (Bleek, 2017; Müller & Schmidt, 2010), не было случайным. Соединенные Штаты и Советский Союз – иногда с помощью союзников – вели кропотливую дипломатию и использовали принуждение, чтобы убедить других присоединиться к договору. Как мы покажем ниже, такая деятельность была характерной чертой биполярности времен «холодной войны» и однополярности после нее. Однако новая эра зарождающейся многополярности обнажила трещины в режиме.

В соответствии с дискуссией Янга (2011) о размере выигрышной коалиции, ДНЯО требует широкого членства для обнаружения, предотвращения и сдерживания незаконных передач и приобретения ядерных материалов. Из-за двойного использования ядерных материалов и технологий даже небольшие государственные беспилотники без ядерных программ могут иметь пагубные последствия для режима. Кроме того, поскольку ДНЯО может иметь причинные последствия в предотвращении попыток изготовления ядерного оружия (Fuhrmann & Lupu, 2016), широта его членства часто повышает цели договора (Haggard & Simmons, 1987). Создание ЗСЯО является показательным, поскольку многие из этих региональных соглашений основываются на принципах, закрепленных в ДНЯО. Таким образом, широкое членство способствует обеспечению соблюдения.

С самого начала в ДНЯО участвовали не только великие державы. Ирландия предложила создать договор на Генеральной Ассамблее ООН в 1961 году. В переговорах по договору в «Комитете восемнадцати наций по разоружению» (ENDC) в Женеве участвовали государства из восточного и западного блоков, а также неприсоединившиеся страны (Herzog, 2021a; Hunt, готовится к печати; Shaker, 1980). Такие государства, как Бразилия, Египет, Индия, Мексика и Нигерия, активно участвовали в обсуждениях и предложили несколько различных положений договора. В действительности, однако, большая часть работы по ДНЯО исходила от сверхдержав. Американская и советская делегации проводили частные консультации, разрабатывали формулировки договора в отрыве от ENDC и регулярно отклоняли предложения от неприсоединившихся стран. Один бразильский дипломат, участвовавший в переговорах, резюмировал: «По ДНЯО, на мой взгляд, переговоры в рамках ENDC не велись. Сначала пришли американцы с со своими предложениями. Затем пришли Советы со своими. А потом они пришли с совместным предложением, и было ясно, что они хотят его реализовать. У каждого из них была поддержка других пяти государств, из НАТО и Варшавского договора, чтобы это произошло» (цит. по: Herzog, 2021a, p. 189).

Центральные роли в установлении режима нераспространения, которые играли Соединенные Штаты и Советский Союз, не прекратились после переговоров. Биполярный мировой порядок дал этим государствам подавляющее влияние в своих соответствующих блоках для продвижения договора. Москва была больше всего заинтересована в продвижении ДНЯО среди участников Варшавского договора и потенциальных распространителей, таких как Западная Германия и Южная Африка. Москва имела рычаги влияния в восточном блоке, которых не хватало Вашингтону, и временами оказывала давление на своих союзников с целью присоединения (например, Gheorghe, 2013; Herzog, 2021a; Lanoszka, 2018; Timerbaev, 1999). Советы также подтолкнули Египет подписать (хотя и не ратифицировать) ДНЯО в 1968 году (Rublee, 2009, стр. 110–115) и оказали давление на Северную Корею, чтобы она присоединилась к нему в 1985 году (Solingen, 2007, стр. 118).

Тем не менее, историк ДНЯО Джонатан Хант утверждает, что роль Советского Союза была «тем не менее второстепенной», потому что усилия «опирались на глобальные отношения и влияние Вашингтона». Вашингтон имел большее международное влияние и, похоже, ценил универсализацию режима больше, чем Москва, что отражает признание преимуществ глобальных режимов, включая силу норм, определенных в литературе (Finnemore & Sikkink, 1998; Haggard & Simmons, 1987). Как объясняется в отчете Главного бухгалтерского управления США (1980, стр. 20), «страны с небольшими ядерными мощностями или потенциалом или вообще без них не игнорируются, поскольку присоединение всего лишь одного дополнительного государства увеличивает вдвое разницу между количеством сторон и нечленов, что тем самым служит для дальнейшей изоляции неприсоединившихся государств».

Хотя многие государства признали ценность ДНЯО для своей безопасности, принятие решения о присоединении к договору оказалось не таким простым для многих других, включая союзников великих держав и неприсоединившихся стран. Некоторых убедить присоединиться к договору помогло стремление к ядерным технологиям. Правительство Индонезии не проявляло интереса к ДНЯО на протяжении большей части 1970-х годов, пока не занялось гражданскими ядерными реакторами. Возглавив создание ГЯП в 1975 году и ужесточив законы об экспорте ядерных материалов, Соединенные Штаты затруднили импорт ядерных технологий и материалов для стран, не являющихся участниками ДНЯО. Государственный министр Джакарты по исследованиям и технологиям Б. Дж. Хабиби сказал индонезийскому парламенту в августе 1978 года, что пришло время присоединиться. Он утверждал, что «сейчас необходимо ратифицировать ДНЯО… поскольку это приведет к переговорам об иностранной помощи, особенно в области сотрудничества в сфере ядерных технологий» (цитируется по Gibbons, 2020, стр. 291).

Проблемы безопасности мотивировали других протестующих игроков. Японское правительство было обеспокоено принятием асимметричных ограничений (например, Koplow, 2017), поскольку Китай испытал ядерное устройство в 1964 году, но не присоединялся к ДНЯО до 1992 года. Хотя Япония подписала договор в 1970 году, ратификации не произошло до 1976 года. Желание не отказываться от ядерного варианта побудило воинственную фракцию в Либерально-демократической партии премьер-министра Такео Мики воспрепятствовать ратификации (Abe, 2020). В конечном счете, одним из ключевых инструментов ослабления внутренней оппозиции стало подтверждение гарантий безопасности со стороны администрации президента США Джеральда Форда до начала дебатов о ратификации парламентом. В администрации отметили: «Потенциал ядерной войны является важным средством сдерживания агрессии против Японии», и заявили, что Вашингтон «возьмет на себя защиту Японии в случае нападения на нее с применением ядерного или обычного оружия» (цитируется по Endicott, 1977, стр. 282).

Другие государства были вынуждены присоединиться к договору, когда Соединенные Штаты забеспокоились о возможном распространении. В апреле 1975 года Южная Корея ратифицировала ДНЯО, когда Вашингтон объявил, что аннулирует экономические и ядерные контракты, если Сеул останется за рамками договора. Американские лидеры были обеспокоены тем, что Южная Корея будет стремиться к ядерному оружию (Solingen, 2007, стр. 91). Вашингтон также оказал давление на Саудовскую Аравию, чтобы она присоединилась к ДНЯО в 1988 году после того, как Эр-Рияд закупил у Китая ракеты DF-3 (Fetter, 1991, p. 7). Поскольку DF-3 «является чрезвычайно неэффективным средством доставки обычных боеприпасов» (Fetter, 1991, стр. 12) и был разработан для ядерной боевой нагрузки, Вашингтон не удовлетворился заверениями, что ракеты были модифицированы для обычного использования.

Оглядываясь назад, маловероятно, что ДНЯО достиг бы почти универсализации без постоянного американского давления. Это влияние продолжалось во время однополярности, поскольку Вашингтон использовал свою огромную власть в международной системе, чтобы успешно продвигать бессрочное продление ДНЯО в 1995 году (Gibbons, готовится к печати; Onderco, 2021). Широта и размах дипломатического корпуса США, а также военная и экономическая помощь, гарантии безопасности и ядерная помощь другим государствам – все это способствовало широкому распространению членства в ДНЯО и поддержке его продления.

Однако возникающая многополярность может свести на нет усилия по расширению режима нераспространения (Horovitz, 2015) и подобных режимов в целом (Keohane, 1982). Например, Соединенные Штаты и их союзники продвинули Модель ДП как глобальный стандарт гарантий МАГАТЭ для участников ДНЯО. ДП является более строгим, чем предыдущие гарантии, с точки зрения доступа инспекторов ко всему топливному циклу и инспекций в короткие сроки. Когда правительство США ведет переговоры о соглашениях о поставках ядерных материалов, какое недавно было заключено с Объединенными Арабскими Эмиратами и Вьетнамом, оно подталкивает государства к заключению ДП. Но Китай и Россия согласились предоставить ядерную помощь государствам, не имеющим ДП (Gibbons, 2020, стр. 294). Их содействие проведению покупок на форумах, вероятно, будет расти по мере усиления конкуренции между великими державами, что создает угрозу режиму нераспространения. Пекин и Москва договорились построить реакторы для египетского проекта Эль-Дабаа (финансируемого Россией), хотя Каир отказался заключить ДП и занялся деятельностью, связанной с расщепляющимся материалом, что противоречит его обязательствам и гарантиям (Findlay, 2015, стр. 75–79). Точно так же Россия финансировала строительство Белорусской Островецкой атомной электростанции, построенной государственной российской компанией «Атомстройэкспорт». Как и в Египте, в Беларуси нет ДП. В условиях зарождающейся многополярности Россия и Китай, по-видимому, уделяют первоочередное внимание финансовым выгодам и усиливают свое влияние на расширение и углубление – или даже сохранение – режима ядерного нераспространения.

Даже Соединенные Штаты, долгое время являвшиеся основным покровителем режима, нанесли ущерб делу широкого распространения членства в нем. Это было сделано с помощью ДВЗЯИ, важного соглашения в рамках режима, поскольку запрещение испытаний ядерных взрывных устройств ограничивает как горизонтальное, так и вертикальное распространение. Сенат США отклонил запрет испытаний в 1999 году по партийной линии. Ратификация США может потенциально побудить других противников присоединиться к договору (например, Horovitz & Golan-Vilella, 2010), что согласуется с выводами Баччини (2013) в области энергетики. Правительство США внесло значительный финансовый вклад в Международную систему мониторинга (МСМ) ДВЗЯИ (Giovannini, 2021). Но некоторые фракции не хотят исключать возможность проведения ядерных испытаний. Влияние нарождающейся многополярности стало очевидным в мае 2020 года, когда администрация Дональда Трампа провела первое испытание ядерного оружия США с 1992 года из-за подозрений в скрытом проведении подобных испытаний со стороны России и Китая (Hudson & Sonne, 2020).

Несмотря на отсутствие ратификации ДВЗЯИ, Соединенные Штаты долгое время были ключевым игроком, убеждая государства присоединиться к институтам режима ядерного нераспространения. Менее известно, останутся ли они такими же непреклонными или эффективными сторонниками нераспространения в многополярном мире. Возникающая многополярность увеличивает количество игроков в игре, снижает способность и готовность великих держав в одностороннем порядке продвигать и обеспечивать соблюдение режимов и затрудняет сотрудничество (Olson, 1965; Oye, 1986). Соревнуясь за глобальное влияние, Россия и Китай могут предложить государствам военную технологию, экономическую помощь и ядерную помощь с меньшими условиями нераспространения. Это соответствует тому, что Колган и Миллер (2019, стр. 310) называют «перекупом», когда доминирующие государства пытаются превзойти другие с точки зрения предоставления преимуществ подчиненным государствам. Более слабые державы смогут противопоставлять друг другу различные полюса силы, обеспечивая помощь и другие преимущества, не делая уступок и не отказываясь от поведения в будущем. Конкуренция между великими державами такого рода проблематична, потому что широкое членство, особенно в ДНЯО и соглашениях о гарантиях, жизненно важно для мониторинга соблюдения, обеспечения контроля со стороны предложения и поддержания доверия к режиму. И чем шире признаются соглашения, тем сильнее их нормативное влияние (Müller & Wunderlich, 2013; Smetana, 2020).

Адаптация режима

Исследователи международных режимов согласны с тем, что адаптируемость имеет значение как в целом (O’Brien & Gowan, 2012), так и для конкретных вопросов, таких как изменение климата (Keohane & Victor, 2011) и права человека (Hafner-Burton et al., 2011). Гибкость режима определяет, как государства справляются как со слабостями, которые проявляются на практике, так и с изменениями в международных обстоятельствах. У ученых разные взгляды на адаптивность режима нераспространения даже в рамках этого специального выпуска. Сметана и О’Махони (2022) утверждают, что ДНЯО – это «антихрупкая система», которая становится тем сильнее, чем ее сильнее оспаривают. Кнопф (2022) утверждает, что в прошлом договор можно было адаптировать, но с тех пор он застопорился. Уверенность государств в режиме ДНЯО проистекает из его способности бороться с распространением ядерного оружия и связанных с ним материалов и технологий. Чтобы внести свой вклад в эти дискуссии, мы анализируем две важные адаптации режима: создание ГЯП в 1970-х годах в условиях биполярности и создание ДП в 1990-х годах в условиях однополярности. Мы сравниваем эти попытки с недавними усилиями по адаптации режима и рассматриваем последствия зарождающейся многополярности.

Адаптивность ДНЯО была проверена в мае 1974 года. Индия, не являющаяся участником договора, использовала материалы и технологии, импортированные из Соединенных Штатов и Канады якобы в гражданских целях, для проведения операции «Улыбающийся Будда» – для так называемого мирного ядерного взрыва. Индийские испытания убедительно продемонстрировали двойное использование ядерных технологий и показали, что даже государства, считающиеся «менее развитыми», могут получить ядерное оружие. В ответ госсекретарь США Генри Киссинджер инициировал создание так называемой Лондонской группы поставщиков для координации экспортного контроля. Осенью 1974 года лидеры США проконсультировались со своими советскими коллегами по поводу проведения конференции поставщиков и обсуждения вопросов безопасности ядерных материалов (Gibbons, готовится к печати). В отличие от напряженных первых дней «холодной войны», Москва и Вашингтон находились в периоде разрядки, и обе сверхдержавы обладали достаточным ядерным оружием, чтобы обеспечить безопасный второй удар. В этой обстановке относительной стратегической стабильности у Москвы не было особых стимулов препятствовать усилиям США. Поставщики встретились в середине 1970-х и разработали руководящие принципы по снижению рисков, связанных с продажей технологий двойного назначения.

Создание ГЯП было первым случаем, когда лидеры США признали слабость зарождающегося режима ядерного нераспространения и установили институциональные меры. Это было, как в принципе объясняют Бейли и Ревелл (2015) в литературе по международным режимам, необходимым шагом на пути к развитию новых институтов, дополняющих основу режима ДНЯО. Неудивительно, что план встретил некоторое сопротивление с точки зрения справедливости режима, поскольку многие государства считали, что ГЯП подрывает доступ к ядерным технологиям в мирных целях, разрешенных статьей IV ДНЯО. Тем не менее ГЯП удалось установить стандарты передачи технологий, наиболее подходящих для разработки ядерного оружия, таких как обогащение урана и переработка плутония. Сейчас в группу входят 48 государств-членов, и с годами были приняты более жесткие правила в отношении ядерных поставок. Например, в начале 1990-х ГЯП разработала новые руководящие принципы в ответ на попытки Ирака распространить оружие. По словам Оксеншерны (Oxenstierna, 1999, p. 77), эти усилия в первые дни однополярности «были результатом устойчивого лидерства США». Такая гибкость в реагировании на быстро меняющиеся мировые события согласуется с исследованием особенностей, которые могут способствовать успеху международных режимов (Keohane & Victor, 2011; O’Brien & Gowan, 2012).

Еще одна важная адаптация режима произошла в 1990-х годах, когда международное сообщество заключило более жесткое соглашение о гарантиях с МАГАТЭ, вариант ДП. Подобно пересмотру правил ГЯП в 1990-х, эти усилия были инициированы после того, как международные инспекторы обнаружили масштабы секретной ядерной программы Ирака после войны в Персидском заливе. Способность Багдада реализовать эту программу в качестве члена ДНЯО свидетельствует о слабости существующих гарантий. В то время как многие члены международного сообщества работали над созданием ДП, Хоук и другие авторы (2010, стр. 11) пришли к выводу, что успех переговорного комитета МАГАТЭ был частично основан на «лидерство и поддержке со стороны правительства США на самом высоком уровне». Россия сотрудничала по ДП, хотя Москва не продемонстрировала лидерства, как это было во время переговоров по ДГБ 1971 года. Тем не менее, бывший сотрудник МАГАТЭ Лаура Роквуд (2017, стр. 1) утверждает, что «величайшие достижения в области гарантий МАГАТЭ были достигнуты только при поддержке и помощи Соединенных Штатов и Советского Союза / Российской Федерации».

По состоянию на октябрь 2021 года в общей сложности 137 государств и Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом) заключили соглашения о ДП с МАГАТЭ. Хотя среди значительных возражений есть голоса Аргентины, Беларуси, Бразилии, Египта, Ирана, Саудовской Аравии, Сирии и Венесуэлы, большинство государств воспринимают ДП как глобальный стандарт гарантий. В отличие от одних только СВГ, ни одно государство с действующим ДП никогда не было уличено в нарушении своих обязательств по ДНЯО (Robinson & Gibbons, 2021). ДП не универсален, но его создание было значительной адаптацией к режиму, который отстаивал руководство великой державы. Москва играла меньшую роль, чем Вашингтон, в формировании ГЯП в период биполярности и в разработке ДП в период однополярности, но все же сотрудничала. Самое главное, это не помешало американским усилиям по укреплению режима.

Возникающая многополярность доставляет больше хлопот тем, кто стремится реформировать режим, во многом из-за увеличения числа ключевых игроков. Это согласуется с предсказаниями основополагающей литературы о том, что совместных результатов становится труднее достигать по мере увеличения размера группы (например, Olson, 1965). После выхода Северной Кореи из ДНЯО в 2003 году лидеры США выступили за усиление пункта договора о выходе (статья X). Вашингтон беспокоился о том, что государства могут накапливать технологии для мирного использования ядерной энергии в мирных целях (разрешенных статьей IV), а затем изъять и использовать ту же технологию для создания бомбы. Американские официальные лица представили эту идею на Конференции 2010 года по рассмотрению действия ДНЯО, но их инициатива не получила одобрения. Такие страны, как Китай и Россия, которые имеют гораздо более тесные отношения с Пхеньяном, чем Соединенные Штаты, не поддержали ее. Очевидно, в их интересах было сохранить такие связи за счет повышения адаптируемости режима нераспространения.

В последние годы возросшая напористость России на международной арене совпала с растущим сопротивлением укреплению и оптимизации гарантий МАГАТЭ (Rockwood, 2014). Эта задача необходима для организации с растущими глобальными обязанностями, но с фиксированным бюджетом. Однако активная поддержка, которую Москва продемонстрировала на ранних этапах переговоров о гарантиях, и более пассивная поддержка во время переговоров по ДП, похоже, ослабевают в условиях зарождающейся многополярности. Кроме того, Россия и Китай отозвали свой «статус наблюдателя» в Международном партнерстве по проверке ядерного разоружения (IPNDV), государственно-частном партнерстве между Государственным департаментом США и Инициативой по ядерной угрозе, объединяющей государства, обладающие ядерным оружием, и государства, не обладающие ядерным оружием, но посылающих своих представителей для изучения будущих проблем проверки (Erästö et al., 2019, p. 11). Способность к адаптации и внедрение инноваций частного сектора – это критерии, перечисленные Янгом (2011) в экологической литературе в качестве детерминант успешного международного режима. Однако успех может быть невозможен без участия ключевых полюсов международной системы. Хотя маловероятно, что Россия и Китай желают возникновения дополнительных ядерных держав, они все больше отказываются сотрудничать с американскими усилиями по укреплению режима нераспространения.

Есть несколько причин, по которым адаптация режима нераспространения может быть затруднена даже в лучших условиях. Изменения требуют поддержки со стороны критической массы государств, что требует энергичного продвижения и статуса великой державы. В последнее время Китай не занял твердой позиции лидера в этой области, а Россия все чаще сопротивляется предлагаемым изменениям. Эти события не предвещают ничего хорошего для будущего режима ДНЯО в многополярном мире. Россия и Китай, похоже, отдают предпочтение отношениям с неядерными государствами, а не содействию нераспространению. Если великие державы не смогут сотрудничать в разработке мер по устранению недостатков в существующем режиме и мобилизации поддержки этих идей, маловероятно, что более слабые государства согласятся на трудные и требующие длительного времени перемены.

Продолжение следует...

Источник