Переориентация внешней политики Германии

1 марта федеральные министры Анналена Бербок и Свенья Шульце совместно представили Руководящие принципы феминистской внешней политики (FFP) Федерального министерства иностранных дел (AA) и Стратегию феминистской политики развития (FDP) Федерального министерства экономического сотрудничества и развития (BMZ). Несмотря на координацию между двумя министерствами и аналогичные консультации с гражданским обществом, министры представили документы, которые различаются по форме и содержанию, а также в разной степени опираются на феминистские подходы. Однако вместе они инициировали в Германии дискуссию о целях и средствах международной политики. Чтобы желаемые культурные и системные изменения вышли за рамки гендерного равенства, необходимы более широкие межминистерские усилия.

За последнее десятилетие концепции феминистской внешней политики и политики развития все чаще появлялись в различных странах мира в качестве политической основы для внешнеполитических действий, а также для формирования процессов и структур внутри министерств (SWP Comment 48/2022). Феминистская внешняя политика и политика развития обычно утверждают, что они в первую очередь привержены правам человека, принимают точки зрения и требования феминистских подходов и учитывают выводы о преимуществах инклюзивности. Во-первых, речь идет не только о признании и защите прав, но и о предоставлении людям возможности отстаивать свое право на удовлетворение своих основных потребностей. Во-вторых, концепция поднимает феминистскую критику патриархальных структур, лежащих в основе властной иерархии между полами, и, помимо этого, множественных форм дискриминации и угнетения. Освободительный импульс выходит за рамки требования «больше прав для всех» (в рамках господствующего порядка). Следует учитывать и структурные условия возможности самостоятельной жизни для всех. В-третьих, феминистская внешняя политика и политика развития опираются на эмпирические данные о положительном эффекте включения до сих пор структурно маргинализированных лиц и перспектив в политические процессы и институты.

Спор о F-слове

В Германии и во всем мире ведутся дебаты об уместности прилагательного «феминистский» по отношению к внешней политике и политике развития. Почему бы просто не говорить об основанной на правах человека, гуманистической или инклюзивной внешней политике и политике развития? В поддержку этого выдвигаются различные аргументы: поскольку критика инклюзивного и интерсекционального феминизма сегодня относится не только к асимметрии власти между полами, но и к множественным формам дискриминации, этот термин может оказаться слишком узким. Феминистская внешняя политика и политика развития также рискуют ограничиться женщинами и девочками и пренебречь другими несправедливыми асимметричными отношениями власти. Это возражение, конечно же, направлено на главный недостаток многих национальных FFP и FDP, которые, несмотря на их (поверхностно) амбициозную риторику, не более чем осуществляют учет гендерной проблематики и гендерного равенства. Это также стало объектом критики со стороны части феминистского движения, которая видит, что государство присваивает и использует их опасения. Однако термин «феминистский» подчеркивает особенно преобразующее — то есть противоречащее статус-кво — утверждение, которое другие подходы не осуществляют. Феминистская внешняя политика и политика развития также могут быть связаны с историей феминистской борьбы, предлагать феминистские взгляды на международную политику и учитывать определенные события — такие как повестка дня ООН «женщины, мир и безопасность» (WPS) и ее планы действий, Конвенция ООН о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин (CEDAW) и т. д. — вне их соответствующих политических и технических ниш, объединить их в концептуальные рамки и, таким образом, сделать их доступными для широкой публики. Наконец, спорный характер F-слова стимулирует дискуссию о целях и средствах политики.

Понятия AA и BMZ

В Германии AA и BMZ впервые установили свои собственные феминистские рамки в виде Руководящих принципов феминистской внешней политики (Руководящие принципы FFP) и Стратегии феминистской политики развития (Стратегия FDP), которые еще не доступны на английском (переводы в этой публикации сделаны автором). В обоих документах упоминается координация между AA и BMZ и стремление к сотрудничеству с другими министерствами. Однако до сих пор нет межведомственной внешней политики правительства Германии, которая была бы феминистской в самом широком смысле. Это поднимает вопрос согласованности как в сфере иностранных дел (с которыми также действуют другие министерства, такие как Федеральное министерство экономики и действий по борьбе с изменением климата или Федеральное министерство обороны), так и в отношениях между внешней и внутренней политикой. Хотя они ограничены их собственными министерствами, обе концепции являются руководящими принципами, которые должны определять действия всех областей политики и регионов, в которых действуют АА и BMZ, а также всех их инструментов, включая организации-исполнители, уполномоченные BMZ, такие как Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) и Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW). В соответствии с феминистскими подходами к более тесному вовлечению гражданского общества в институционализированные политические процессы, разработке Рекомендаций FFP и Стратегии FDP предшествовал процесс консультаций с политическими и административными деятелями, академическими кругами и неправительственными организациями. Тот факт, что в случае с AA — и в отличие от BMZ — в этом диалоге не участвовали представители Глобального Юга, подвергся критике со стороны части немецкого гражданского общества.

Документы АА и BMZ существенно различаются по форме и содержанию. Десять руководств составляют основу Руководства AA по FFP, которое состоит из более чем 80 страниц и опубликовано в виде буклета. Первые шесть относятся к внешнему действию АА. Последние четыре касаются функционирования дипломатической службы. Стратегия FDP с состоит из 40 страниц формата A4. Она разделена на пять глав. После введения представлена исходная ситуация и феминистский подход. Далее следует описание четырех областей деятельности, в рамках которых будет осуществляться будущая политика развития феминизма в Германии, и глава об оценке успеха. Статья BMZ гораздо более конкретна, чем статья АА, в использовании терминов и описании проблем. В то время как Стратегия FDP содержит много определений (и глоссарий), в Руководстве FFP меньше технических терминов. Затем они объясняются в тексте. Оба документа иллюстрируют реализацию феминистского подхода, описывая существующие проекты и мероприятия. Ни одна из работ не занимает позицию относительно того, что следует делать по-другому или что следует прекратить.

Границы

Руководство FFP и Стратегия FDP сформулированы по-разному в соответствующих предисловиях глав министерств. В отличие от документа АА, который начинается с нарратива «жертва/преступник», документ BMZ использует нарратив агентства, в котором подчеркивается потенциал людей действовать эффективно.

Предисловие к документу АА начинается со сценария насилия: «Пока женщины не в безопасности, никто не в безопасности», — говорится в первом предложении министра иностранных дел Бербок. Агрессивное поведение России против Украины и сексуализированное насилие, «которое русские с тех пор развязали на украинской земле», а также убийства и нарушения прав человека, как и протесты в Иране, с самого начала создают рамку с отсылками к национальному государству. Поэтому феминистская внешняя политика «крайне необходима».

Министр развития Шульце представляет Стратегию FDP с вопросом о справедливости. Женщины, составляющие половину населения мира, также должны иметь половину власти. «Женщины», — говорит она сразу после этого, — «являются важными участниками устойчивого развития. В них столько сил, знаний, особых навыков и новаторских идей — словом, огромный потенциал!».

Описание гендерной асимметрии власти и других структур дискриминации часто сопровождается стереотипными характеристиками групп, которые подвергаются дискриминации или маргинализации. Такие дискурсы часто вырождаются в нарративы «преступник/жертва». Когда дело доходит до уделения особого внимания потребностям групп, находящихся в неблагоприятном положении, или расширения их прав и возможностей, существует опасность изобразить их «жертвами», слабыми или неполноценными и нуждающимися в особой защите. Феминистские подходы противостоят этому, признавая свободу воли, то есть способность людей действовать и быть эффективными.

Диагностика проблем

Использование ключевых концепций для описания и оценки проблем может быть показателем того, в какой степени два министерских документа основаны на феминистских подходах и теориях. И Руководство FFP, и Стратегия FDP основаны на принципе «справедливости» и признании преимуществ инклюзивности. Они исходят из того, что «общество становится более мирным и процветающим, когда все люди могут участвовать в политической, социальной и экономической жизни» (АА), или что «в мире меньше бедности, меньше голода и больше стабильности […] когда женщины имеют равные права и обязанности» (BMZ). Таким образом, два аспекта — один внутренне-нормативный, а другой — внешне-утилитарный по своей природе — оправдывают необходимость обеспечения равного участия для всех людей.

По мнению АА, феминистская внешняя политика является «неотъемлемой частью внешней политики, основанной на ценностях». Речь идет о «наименовании исторически сложившихся властных структур» и «преодолении их»; однако эти властные структуры не описываются в Руководстве FFP как патриархальные. Более того, концепция патриархата или патриархальности, которая занимает центральное место в феминистской социальной критике или любых ее производных, нигде в статье FFP не фигурирует. Однако в Стратегии FDP она используется 13 раз. В качестве причины проблемы и как описание статус-кво, который необходимо преодолеть. В глоссарии статьи BMZ патриархат определяется как «система или социальный порядок, структурированный общим господством мужчин над женщинами и установлением властных отношений между полами. В патриархальном общественном устройстве все авторитетные ценности, нормы и модели поведения формируются мужчинами и ориентированы на них».

Точно так же термин «феминизм» используется как существительное и дается объяснение только в Стратегии FDP. Здесь тоже есть «(нет) попытки определения», относящегося к множеству феминистских течений, движений и подходов. «Общим для всех феминизмов является [...] их сопротивление дискриминации и угнетению и их приверженность гендерно-справедливым отношениям власти». Капитализм как система не подвергается сомнению ни в одном из документов. Неоплачиваемая или низкооплачиваемая репродуктивная работа, присущая экономической системе — основная тема феминистской социальной критики — рассматривается в статье BMZ только под термином «работа по уходу». «Данные за 2020 год показывают, что в среднем около трех четвертей неоплачиваемой работы по уходу в мире выполняется женщинами», — говорится в документе. Стратегия FDP также поднимает вопрос о плохих условиях труда (особенно для женщин) в начале цепочек поставок, который должны решать немецкие и европейские правила цепочки поставок.

В целом статья BMZ чаще и более явно опирается на критические аналитические категории феминистских подходов, чем статья АА.

Целевые группы и разнообразие

Оба министерских документа можно понимать как концепции позитивных действий или позитивной дискриминации. Это позитивные меры, призванные противодействовать социальной дискриминации определенных социальных групп путем предоставления им определенных преимуществ. «Утверждение» в этом смысле означает особое поощрение и поддержку этих групп (EIGE).

В соответствии с этим в обоих случаях основное внимание уделяется трем группам людей в порядке убывания приоритета: (1) женщины и девочки, (2) маргинализированные группы, (3) все люди. В Руководящих принципах FFP говорится: «Феминистская внешняя политика, таким образом, направлена на равенство женщин и девочек во всем мире. В ней рассматриваются особые проблемы маргинализированных групп. Она стремится обеспечить, чтобы все люди пользовались равными правами». При этом сказано: «Феминистская внешняя политика — это внешняя политика не для женщин, а для всех членов общества. Он включает в себя, а не исключает».

В документе BMZ также подчеркивается, что феминистская политика развития не является «политикой женщин для женщин». Однако это также ясно показывает, что женщины и девочки — как самая большая группа в мире, подвергающаяся дискриминации — находятся в центре внимания. Таким образом, гендерное равенство является основной целью, за которой следует борьба с другими формами дискриминации «по признаку гендерной идентичности, сексуальной ориентации, возраста, происхождения, инвалидности, социально-экономического положения, этнической или религиозной принадлежности или направленности». Заявленная цель Руководящих принципов FFP и Стратегии FDP изменить структуры, лежащие в основе этих множественных пересекающихся дискриминаций, и охватить все разнообразие, делает подходы AA и BMZ преобразующими, инклюзивными и интерсекционными.

Оба министерских документа признают множественность женщин и маргинализированных групп и описывают разнообразие людей (включая их идентичность и реалии) как преимущество, которое следует поощрять. Руководящие принципы FFP и Стратегия FDP касаются (в разной степени) групп людей, которые исключены из полной реализации равных прав. Помимо женщин и девочек, упоминаются лица, страдающие от бедности и голода, политически уязвимые, коренные народы, цветные люди, чернокожие и ЛГБТИК* лица.

Что касается последней группы, в документе BMZ (только в нем) прямо говорится, что феминистская политика развития «основана на инклюзивном, небинарном понимании гендера». Ни в одной статье не рассматривается гетеронормативность, которая тесно связана с бинарной гендерной нормой. Однако если мы хотим бороться с дискриминацией по признаку сексуальной ориентации и не только «принимать» однополые отношения, но и признавать их законными и равными, необходимо преодолеть гетеронормативность.

Прошлое и ответственность

Несправедливые асимметричные отношения сил также включают (пост)колониальные структуры, формирующие международные отношения. В то время как в Стратегии FDP «Глобальный Юг» упоминается несколько раз, в Руководящих принципах FFP это делается только один раз. В обоих документах немецкая колониальная история выступает в качестве точки отсчета, но без названия территорий или использования терминов «реституция» или «репарация».

«Дисбаланс сил между странами Глобального Севера и Глобального Юга имеет колониальные корни и нарастал на протяжении веков», — говорится в Стратегии FDP. Критически осмысливаются «европейский колониализм» и «колониальные модели мышления, которые действуют и сегодня», в том числе в политике развития. Особое значение имели бы «признание и извинения за зверства колониализма». Заявление сформулировано так, чтобы было возможно «проводить постколониальный и антирасистский подход».

Согласно статье АА, феминистская внешняя политика «основана на критическом самоанализе собственной истории, несет историческую ответственность, в том числе за наше колониальное прошлое, и открыта для обучения у других». Вот почему министерство финансирует «стипендии для ученых из бывших немецких колониальных регионов для исследования немецкой колониальной истории и ее последствий».

В контексте этих новых концепций, которые понимаются как антирасистские, основанные на правах человека и касающиеся вопроса прошлого и ответственности, а также критического изучения собственной истории, есть, однако, одно примечательное упущение: как в Руководящих принципах FFP, так и в Стратегии FDP отсутствуют какие‑либо ссылки на Вторую мировую войну, холокост или нацистский режим.

Цели и задачи

При реализации своих целей AA и BMZ намерены следовать шведской модели 3R. Это означает, что оба министерства будут работать над соблюдением и поощрением прав женщин и девочек (и маргинализированных групп) во всех сферах своей деятельности, над усилением представительства женщин и девочек в политике и их равноправным участием во всех сферах жизни общества, а также будут стремиться улучшить доступ женщин к ресурсам (финансовым, человеческим и природным). Поэтому в будущем должно быть «гендерное бюджетирование», то есть выделение финансовых ресурсов на проекты, которые в той или иной степени способствуют достижению гендерного равенства.

В своих документах и AA, и BMZ поставили задачу к 2025 году потратить 85% проектных средств на гендерно-чувствительные проекты или проекты GG1 и 8% на гендерно-преобразующие проекты или проекты GG2. Согласно Маркеру политики гендерного равенства ОЭСР, проекты GG1 сосредоточены на технических и содержательных целях, в то время как гендерные аспекты считаются второстепенными. В проектах GG2 гендерное равенство является основной целью. Согласно этому различию, гендерная чувствительность относится к учету различных гендерно‑специфических потребностей людей. Гендерно-преобразующие проекты направлены на устранение причин гендерного неравенства, чтобы в долгосрочной перспективе разрушить основанную на них иерархию власти (Стратегия FDP).

С одной стороны, гендерная чувствительность должна быть само собой разумеющейся; организации-исполнители, такие как GIZ, уже некоторое время имеют гендерные стратегии. С другой стороны, доля проектов, направленных на преобразование гендерной проблематики, остается заметно низкой.

Координаторы и инструменты

Оба министерских документа определяют приоритеты. В соответствии с Руководящими принципами FFP следует уделять больше внимания концепции безопасности человека и активизировать диалог с гражданским обществом в стране и за рубежом. Кроме того, FFP будет поддерживать реализацию повестки дня WPS и продвигать борьбу с сексуальным и гендерным насилием в вооруженных конфликтах, гендерно-чувствительные подходы к контролю над вооружениями (экспортом) и защите сексуального и репродуктивного здоровья и прав. Оба министерства стремятся противостоять «антифеминистскому противодействию» (AA) или «глобальному усилению правых популистских и антифеминистских тенденций» (BMZ).

К этой качественной программе не прилагаются никакие цели или критерии оценки. Феминистская внешняя политика и политика развития понимаются AA и BMZ как «незавершенная работа» и процесс, который требует разработки инструментов мониторинга и оценки.

Внутреннее измерение

Степень, в которой Германия может служить образцом для подражания в области феминистской внешней политики и политики развития и способствовать распространению международных норм, также зависит от внутриполитических факторов. Руководящие принципы FFP и Стратегия FDP признают, что заслуживающая доверия феминистская внешняя политика и политика развития требуют «реализации прогрессивной программы гендерного равенства в Германии» (BMZ), которая включает институциональные изменения в самом министерстве. Действительно, во многих областях Германия не особенно хороша в международном сравнении. Например, гендерный разрыв в оплате труда составляет чуть менее 18% (во всем мире 20%, в ЕС чуть менее 13%). В начале нового законодательного периода доля женщин в Бундестаге Германии составляла 35%. Это поставило немецкий парламент на 42-е место из 188 парламентов. Согласно Руководящим принципам FFP, только 27% представительств АА за границей возглавляют женщины (хотя женщины составляют около 50% сотрудников АА).

AA и BMZ привержены продвижению равенства, разнообразия и инклюзивности, а также обеспечению равных возможностей и недискриминационной рабочей среды. С этой целью будет введен ряд институциональных реформ и стимулов.

С глобальной точки зрения, Германия имеет ограниченную нормативную легитимность в вопросе гендерной справедливости — в отличие, например, от Швеции, бывшего пионера феминистской внешней политики. Однако «феминистская приверженность» АА и BMZ может способствовать продвижению феминистских интересов внутри страны.

Дебаты в Германии

В немецких дебатах о феминистской внешней политике и политике развития можно выделить различные повторяющиеся нарративы, в зависимости от действующих лиц. В социальных СМИ часто иронически комментируют, что внешняя политика Германии должна в будущем уделять больше внимания потребностям женщин и детей, а также мужчин при строительстве санитарных объектов. Это ссылка на комментарий, сделанный министром иностранных дел Бербок, когда она продемонстрировала феминистский подход к восстановлению деревни в Нигерии. Насмешка свидетельствует о неспособности понять, как часто «гендерно-нейтральные» проекты берут в качестве эталона взрослых мужчин без инвалидности. Это также часто имеет место в городском планировании в самом сердце Европы. Меры поддержки внешней политики и политики развития должны серьезно учитывать различные потребности различных групп людей и учитывать контекст и культуру – хотя это гуманно и разумно, это еще не феминистская внешняя политика.

Правительство подчеркивает, например, в Руководстве FFP, что «феминистская внешняя политика не является синонимом пацифизма». Даже больше: «Агрессия России против Украины показывает, что перед лицом жестокого насилия человеческие жизни также необходимо защищать военными средствами». Однако в то же время феминистская внешняя политика «привержена гуманитарной традиции, из которой вытекают классическая мирная политика и контроль над вооружениями». Без какого-либо исследования напряженных отношений между двумя позициями это признание выглядит аподиктическим утверждением о предполагаемой гармоничной совместимости «феминистской внешней политики» и «поворота времени» (Zeitenwende). Но, даже при признании права на (вооруженную) самооборону, антимилитаризм, разоружение и нераспространение остаются центральными феминистскими требованиями в международной политике. Эта позиция также включает в себя усилия по переговорам, посредничеству и дипломатии. На фоне явной пропаганды министром иностранных дел Бербок «прагматичного подхода» «настоящего феминизма» отсутствие размышлений о том, как может выглядеть феминистское формирование немецкой и европейской поддержки Украины — в поставках оружия и за их пределами — вызывает удивление.

Дихотомические и поляризованные дебаты о «да» или «нет» поставкам оружия в зоны боевых действий маскируют ползучий отход от логики мира в политике и обществе, рассматривающей применение силы как крайнюю меру. Повышенное внимание к уязвимости на уровне национальных государств и стремление к обороноспособности, безусловно, являются частью этой тенденции. Согласно опросу Ipsos, проведенному в марте 2023 года, явное большинство (61%) в Германии поддерживает восстановление обязательной военной службы, в том числе для всех полов (43%). В то же время число несовершеннолетних, завербованных Бундесвером, выросло с 1239 до 1773 в период с 2021 по 2022 год, увеличившись на 43%. В 2019 году парламентские группы Die Linke и Bündnis 90/Die Grünen подали (отдельные) предложения против вербовки несовершеннолетних. Однако эти попытки провалились, потому что против них проголосовали другие партии.

Старые убеждения, выраженные в таких формулах, как «изменения через торговлю», которые теперь, похоже, были поколеблены действиями России, удивительно быстро были заменены новыми максимами: утверждение о том, что «Путин не должен победить», основано на бинарной логике победы и поражения, которая отодвигает на задний план человеческую безопасность тех, кого затронула война.

Иное направление дебатов сосредоточено на феминистских недостатках других игроков (за границей). Иран здесь имеет ключевое значение. Во имя феминистской внешней политики часть гражданского общества призывает правительство Германии принять более жесткие меры против тех, кто находится у власти, нарушающей права человека в массовых масштабах. В этом контексте этика убеждения часто имеет приоритет над этикой ответственности. Даже в феминистском контексте существуют противоречивые цели, например, между поддержкой угнетенных, с одной стороны, и мерами по ненасильственному переходу — или, по крайней мере, приверженностью политической и социальной либерализации, или заключением ядерного соглашения — с другой. Необходимость сохранения доступа к гражданскому обществу для международных организаций по оказанию помощи также может противоречить включению репрессивных правителей в списки террористов (SWP‑Aktuell 16/2023).

Системное понимание

В рамках феминистских теорий рассматривается вопрос о том, как может быть организовано политическое сообщество вне (национального) государства, основанного на патриархальных структурах насилия. В каком качестве демократические процессы должны основываться на идеях космополитизма? Какие (альтернативные) политические структуры могли бы более справедливо формировать пространство возможностей и ограничений для процветания людей в сообществе? Эти вопросы столь же велики, сколь и важны. С другой стороны, на самой нижней ступени лестницы абстракции находятся вопросы о разработке системы санитарии с учетом гендерных аспектов и поддержке местных женских организаций.

Между ними существует большая золотая середина, где теперь возможно и срочно необходимо более последовательное и справедливое формирование политики. Согласно Руководящим принципам FFP, Женская консультативная группа международной помощи в Йемене была создана по инициативе АА в июле 2022 года. Будет ли прекращен экспорт немецкого оружия в страны, участвующие в войне в Йемене, в духе феминистской внешней политики? Изменит ли феминистский взгляд на «дилеммы экспорта вооружений» прежние приоритеты и оценки? В какой степени феминистские взгляды будут определять содержание нового Закона о контроле за экспортом оружия? Каков феминистский подход к нынешнему акценту на «обороноспособности» и «надежности снабжения»? С феминистской точки зрения, подходят ли вообще эти термины для понимания проблемы и поиска возможных решений? Каковы последствия сосредоточения внимания на правах человека и безопасности человека для разработки и реализации режимов санкций и торговых соглашений, для политики в отношении государств и для управления конфликтами?

Феминистские подходы направлены на преодоление дихотомии между внешней и внутренней политикой. Необходимость связи — в смысле последовательной политики — можно увидеть, например, в сферах миграции, праве убежища и спасения на море. Здесь многие существующие правила противоречат правозащитной и феминистской политике. Если феминистская внешняя политика и политика развития должны способствовать желаемым «культурным изменениям» (Руководящие принципы FFP) или «системным изменениям» (Стратегия FDP), они должна быть измерены в сравнении с изменениями в этой области. Это, однако, требует всестороннего понимания новой внешнеполитической ориентации правительства Германии. Без понимания системного измерения изменений, которое принимает во внимание взаимозависимость различных областей политики, включая внутреннюю и внешнюю политику, феминистская внешняя политика и политика развития просто приведут к большему учету гендерной проблематики и равенству. Однако это был бы не преобразующий подход, а лишь слабо компенсирующий подход, мало что делающий для потрясения существующих патриархальных властных структур.

Источник