Новая санкционная стратегия Америки

Утром в воскресенье, 27 февраля, министр финансов США Джанет Йеллен собралась в секретной комнате с группой других высокопоставленных чиновников Министерства финансов, включая меня, чтобы обсудить ряд чрезвычайных экономических и финансовых мер против Российской Федерации. Несколькими днями ранее Россия совершила акт агрессии по отношению к Украине, грубо нарушив международное право. По указанию президента США Джо Байдена Министерство финансов уже ввело полную блокировку в отношении ряда крупнейших российских банков, ввело общероссийский экспортный контроль за чувствительными технологиями, наложило санкции на ряд российских элит и постановило, что любая российская компания, предоставляющая финансовые услуги, может стать мишенью для дальнейших санкций. Но в ответ на растущую агрессию России Байден призвал нас предпринять дальнейшие шаги, чтобы отрезать Кремль от ресурсов, необходимых ему для ведения незаконной спецоперации.

В течение выходных, предшествовавших воскресной встрече, мы работали с союзниками США в Азии и Европе и с нашими коллегами в Государственном департаменте, Совете национальной безопасности и в правительстве США, чтобы разработать новый этап действий: обездвиживание активов российского центрального банка, создание международной оперативной группы для выслеживания и замораживания российских активов по всему миру, а также удаление ключевых российских финансовых учреждений из глобальной системы обмена сообщениями SWIFT. Многие из этих шагов не имели себе равных по своим масштабам и размаху. Но что было самым важным, так это скорость, с которой международная коалиция сплотилась под знаменем данных действий. В течение трех недель после возобновления российской агрессии более 30 партнеров, включая Австралию, Сингапур, Южную Корею, Тайвань, а также членов Европейского Союза и «Большой семерки», объединились с Соединенными Штатами для противодействия ей.

Есть причина, по которой так много стран поддержали эти санкции. Международная экономическая система сегодня отражает финансовую архитектуру, основанную на правилах, которую Соединенные Штаты и их союзники коллективно построили после Второй мировой войны для обеспечения мира, процветания и экономической интеграции.

Эта система была разработана для того, чтобы сделать названные цели взаимодополняющими, позволяя государствам-участникам не давать странам, нарушающим принципы системы, пользоваться ее преимуществами. Усилия Министерства финансов по сдерживанию, а затем и по усложнению Кремлем ведения этой спецоперации основывались на способности Соединенных Штатов и их союзников и партнеров использовать свои позиции в центре системы. Не случайно в коалицию входят эмитенты основных мировых конвертируемых валют, большинство ключевых мировых финансовых центров и страны, составляющие более половины мировой экономики.

Эти усилия увенчались успехом. Храбрость и решимость украинского народа, подкрепленные десятками миллиардов долларов в виде экономической помощи от Соединенных Штатов и их союзников и партнеров, сыграли первостепенную роль в доблестной защите Украины от агрессии России. Но экономические санкции также сыграли важную вспомогательную роль. В течение последних десяти месяцев Вашингтон и его союзники и партнеры отказывали ключевым финансовым учреждениям России в доступе к инфраструктуре, которая питает глобальную финансовую систему, и отрезали Россию от импорта и передовых технологий, которые необходимы для современного экономического производства.

Многосторонность сыграла решающую роль в обеспечении эффективности этих экономических мер. После того как Соединенные Штаты ввели санкции против России за Крым в 2014 году, Москва восемь лет работала над тем, чтобы ограничить влияние на США на свою финансовую систему, надеясь оградить российскую экономику от воздействия будущих санкций. Но, хотя Россия смогла сократить свою зависимость от США и доллара, она не смогла избежать международной экономической системы и других основных свободно конвертируемых валют, составляющих ее ядро, что сделало Москву очень уязвимой.

Помимо мировой финансовой инфраструктуры, компании, производящие определенные критически важные товары, такие как полупроводники и другие передовые технологии, преимущественно расположены в странах «Большой семерки», Европейском союзе и других странах, присоединившихся к ответным действиям США. В результате санкции и ограничения коалиции еще сильнее ударили по Кремлю. Сейчас России предстоят годы или даже десятилетия экономического спада. Иностранные компании массово покидают страну, что значительно ухудшает экономическую базу России. Без доступа к этому жизненно важному импорту Россия столкнется с сокращением своего производственного сектора. Один внешний анализ предсказывает, что в долгосрочной перспективе российская экономика может сократиться на 30–50% по сравнению с довоенным уровнем. Самое главное, что эти действия приведут к деградации военно-промышленного комплекса России и подорвут ее способность проецировать мощь.

Урок этих действий заключается в том, что их эффективность основывается не только на размере финансовой системы США или широком использовании доллара, но на охвате и устойчивости международной экономической системы в целом. Этот международный и скоординированный ответ отнюдь не подорвал систему, а подчеркнул ее силу, ценность и важность.

Обучение на практике

За последние 80 лет санкционная политика США резко изменилась. В 1940 году, когда Германия Адольфа Гитлера вторглась в Данию и Норвегию, Министерство финансов США заморозило активы последних двух стран, принадлежащие США. В течение следующего года оно также заморозило активы других стран, в которые вторглась Германия. Но в отличие от сегодняшних санкций, эти действия были направлены только на то, чтобы не допустить попадания этих активов в руки нацистского режима… до тех пор, пока Соединенные Штаты официально не вступили в войну, Министерство финансов не запрещало торговые или финансовые операции с Германией в более широком смысле.

В течение XX века Соединенные Штаты все чаще использовали экономические санкции как основной инструмент внешней политики, а не просто как вспомогательную меру. Например, начиная с 1940-х годов они ввели ряд санкций и экспортного контроля в отношении Советского Союза и стран, входящих в советскую сферу, а также санкции против Южной Африки в 1980-х годах за ее политику апартеида. Вашингтон еще больше модернизировал свою санкционную политику после терактов 11 сентября 2001 года. В 2004 году правительство создало Управление по борьбе с терроризмом и финансовой разведке Министерства финансов для координации санкций и разведывательной деятельности Министерства финансов, что в дальнейшем позволило ему использовать сложные стратегии санкций для борьбы с террористами и другими негосударственными противниками, а также странами, их укрывающими.

Изменения в санкционной политике США вызвали не только теракты. За последние два десятилетия размер и значение международной финансовой системы выросли, что потребовало более сложного санкционного аппарата. С 2001 по 2021 год глобальные внешние активы как доля ВВП почти удвоились. А с 2011 по 2021 год доля людей старше 15 лет, имеющих счет в банке или у поставщика услуг мобильных денег, подскочила с 50% до 76%. В то же время распространение криптовалюты и децентрализованных финансов создало новые способы хранения и передачи стоимости за пределами традиционных систем, предоставляя государствам, людям и организациям альтернативные методы отмывания незаконных доходов. Эта эволюция создала новые способы выхода за пределы досягаемости санкций, повышая ставки для правительств, использующих эти экономические меры для привлечения к ответственности мошенников.

В свете этих изменений весной 2021 года Йеллен попросила меня вместе с нашими коллегами из Министерства финансов и Государственного департамента провести всесторонний обзор того, как эволюционировали органы, стратегии и реализация санкций США — первое исследование такого рода после терактов 11 сентября 2001 года. В октябре прошлого года мы опубликовали результаты этого исследования: Обзор санкций Министерства финансов за 2021 год. Среди многих важных выводов Обзор показал, что санкции наиболее эффективны, когда они координируются с союзниками и партнерами: как потому, что координация укрепляет дипломатию, так и потому, что многосторонних санкций труднее избежать. Он завершался ом что санкции должны быть связаны с четко сформулированной внешнеполитической стратегией, которая, в свою очередь, связана с конкретными целями. И Обзор показал, что санкции США должны включать подробный экономический анализ их ожидаемых последствий, включая побочные эффекты.

Сегодня эти выводы могут показаться очевидными. Но прошлые санкции не всегда были хорошо откалиброваны. В общей сложности количество санкционных действий США выросло более чем на 900% с 2000 по 2021 год — некоторые из них были разработаны более тщательно, чем другие, — поскольку количество санкционных программ США увеличилось более чем в 2,5 раза. Наш Обзор показал, что более детальный анализ позволит должностным лицам по санкциям лучше ориентироваться в ограничениях и достигать более тонких целей, сводя при этом к минимуму непреднамеренные последствия.

Менее чем через месяц после завершения обзора разведка США сообщила, что Россия начала планировать потенциальную операцию на Украине. Нам повезло, что мы завершили нашу работу. В публичных и частных заявлениях Байден ясно дал понять, что, если агрессия осуществится, санкции будут иметь центральное значение для ответа США. Чтобы убедиться, что мы готовы, он поручил госсекретарю Йеллен разработать санкционную стратегию, которая позволила бы максимизировать издержки, налагаемые на российскую экономику, и при этом свести к минимуму влияние, которое ощущают Соединенные Штаты, наши союзники и партнеры и мировая экономика в целом.

Ответ России

24 февраля 2022 года Россия начала полномасштабную агрессию против Украины. С самого начала было ясно, что разработать ответ, который был бы одновременно эффективным и должным образом откалиброванным, будет непросто. Хотя масштабы жестокости Кремля требовали мощного ответа, размер и международная интеграция российской экономики не позволяли налагать значительные издержки, особенно без нанесения масштабного ущерба мировой экономике. Россия является одним из самых густонаселенных государств мира и играет центральную роль на мировых энергетических рынках. Чтобы нанести ущерб военным усилиям России с помощью экономических инструментов, Соединенным Штатам нужно было учесть уроки пересмотра санкций — и сделать это нужно было быстро.

Это началось с урока о том, что санкции должны быть привязаны к четко сформулированной внешнеполитической стратегии и увязаны с отдельными целями. В данном случае главная цель была ясна: подорвать способность президента России Владимира Путина вести свою незаконную деятельность. С этой целью Соединенные Штаты использовали ряд новаторских и широкомасштабных санкций и экспортного контроля, чтобы лишить Россию доходов и ресурсов, необходимых для продолжения ее агрессии и проецирования силы, в том числе за счет сокращения ее военно-промышленного комплекса. Соединенные Штаты и их союзники также предприняли значительные дипломатические усилия и оказали обширную военную и экономическую поддержку Украине на общую сумму в десятки миллиардов долларов, а администрация Байдена запросила у Конгресса дополнительные 38 миллиардов долларов для оказания дополнительной помощи. Эти цели отражают тот факт, что одни только санкции вряд ли полностью остановят путинскую агрессию. Но они значительно усложнили Путину продолжение спецоперации и резко снизили его шансы на успех на поле боя.

Один из способов представить эту стратегию — набор точечных ударов по способности России вести военные действия. Это позволило Соединенным Штатам оказывать существенное влияние на Россию, лишив Москву возможности продолжать агрессию и поддерживать экономику, одновременно ограничивая побочное влияние на мировую экономику, особенно на союзников США и развивающиеся страны.

Мы решили нацелиться на три элемента российской экономики: ее финансовую систему, ее элиты и ее военно-промышленный комплекс. Чтобы атаковать финансовую систему, мы ввели санкции в отношении ключевых финансовых учреждений России, обездвижили резервы ее Центрального банка и отключили многие из ее банков от системы обмена сообщениями SWIFT сразу после начала спецоперации. Чтобы атаковать сеть элит и олигархов, которые поддерживают российское правительство и действуют как его агенты и инструменты, мы создали международную оперативную группу — Целевая группа «Российские элиты, доверенные лица и олигархи» (известную как РЕПО) с представителями восьми стран и Европейской комиссии — для выявления и ареста их активов в юрисдикциях по всему миру.

Эти усилия лишат российских олигархов доступа к ресурсам, которые они могли бы использовать для поддержки путинского режима. А чтобы нанести удар по российскому военно-промышленному комплексу и важнейшим цепочкам поставок, мы ввели экспортный контроль и другие ограничения, которые лишат Россию импорта, необходимого для поддержания ее военной машины в рабочем состоянии, что вынудит российские вооруженные силы неуклонно обращаться к устаревшему и менее надежному оружию.

Чтобы эта целенаправленная стратегия заработала, Министерству финансов пришлось тесно сотрудничать с глобальной коалицией союзников и партнеров — в соответствии с выводами обзора санкций. С самого начала Байден и Йеллен сделали мультилатерализм основой нашего ответа России, опираясь на приверженность администрации восстановлению альянсов с США и восстановлению доверия к глобальной роли США. По указанию Байдена мы начали создавать нашу коалицию задолго до начала конфликта, связавшись со многими союзниками и партнерами, с которыми мы консультировались во время пересмотра санкций. В ноябре разведывательное сообщество США быстро поделилось разведданными, указывающими на возможную агрессию России, с союзниками и партнерами США в Европе, и начало закладывать основу для ответа. Хотя не все решения были приняты к февралю 2022 года, Соединенные Штаты, их союзники и партнеры разработали тщательный набор первоначальных действий.

Состав этой коалиции имел решающее значение для ее эффективности. С финансовой точки зрения, в него входят эмитенты основных мировых свободно конвертируемых валют. Эти валюты образуют соединительную ткань глобальной банковской и платежной системы, обеспечивая эффективное трансграничное финансирование и торговлю с низким уровнем риска. Потребность России в расчетах в этих валютах объясняет, почему финансовые санкции оказались столь эффективными и почему, несмотря на все усилия, Россия не смогла избежать их воздействия. Например, по состоянию на 2019 год 87% операций с иностранной валютой в России были номинированы в долларах. Тем временем Европейский союз является крупнейшим торговым партнером России, что делает действия ЕС по экономической изоляции России весьма действенными. А поскольку в эту коалицию входят Япония, Южная Корея и Тайвань — важнейшие мировые производители ключевых передовых технологий, наряду с США — ее экспортный контроль успешно отрезал Россию от доступа к критически важным импортным товарам, таким как полупроводники, что сильно ухудшило ее вооруженные силы. В той мере, в какой существуют риски, связанные с односторонними санкциями, урок реакции США на Россию заключается в том, что действовать вместе с союзниками и партнерами в G-7, а также в Европе и Азии — это лучший способ их смягчить.

Новый сценарий

Вашингтон, его союзники и партнеры новаторски реализовали эту стратегию. Например, чтобы лишить Россию финансовых ресурсов для финансирования ее спецоперации, коалиция обездвижила российский Суверенный фонд благосостояния и резервы Центрального банка. Этот шаг был глубоко эффективным. За предыдущие восемь лет Россия накопила суверенное богатство и активы центрального банка на сумму 630 миллиардов долларов, чтобы защитить свою экономику от воздействия возможных санкций. Действия коалиции сделали большую часть этой военной казны недоступной, притупив эффект упреждающих действий России.

Коалиция также применяет новый подход к ограничению доходов Путина от экспорта российской нефти без изъятия этой нефти с рынка: такова политика ограничения цен, введенная Европейским Союзом, «Большой семеркой» и Австралией в начале этого месяца. Ценовой потолок был разработан, чтобы преодолеть кажущуюся дилемму. С самого начала конфликта Соединенные Штаты и их союзники целенаправленно разрабатывали наши санкции, чтобы позволить российскому экспорту нефти и газа выйти на мировой рынок, даже несмотря на то, что Соединенные Штаты и некоторые другие правительства запретили импорт этих товаров в свои страны. страны. Это было сделано не зря. Поскольку потребители и предприятия в Соединенных Штатах и во всем мире уже оказались под давлением из-за повышенных цен на энергоносители, вызванных в значительной степени действиями Кремля, эти правительства не хотели рисковать. Но это означает, что Россия продолжает получать значительную прибыль от экспорта энергоносителей, особенно нефти. В какой-то момент Россия получила более 100 долларов за баррель. Летом она получила цены за баррель на 60% выше, чем годом ранее, а это означает, что Россия заработала больше денег, несмотря на снижение объемов экспорта.

При использовании традиционных санкционных стратегий противоречие между этими двумя целями — ограничением доходов России и сохранением доступа ее нефти к рынку — было бы неразрешимым. Но политика ограничения цен уравновешивает эти цели с помощью нового подхода: комбинированные санкции, которые отрезают морские поставки российской нефти от важнейших услуг, таких как страхование, торговое финансирование и морские перевозки, за исключением нефти, продаваемой по определенной цене или ниже. Вместо прямого запрета ограничение цен фактически создает два рынка для российской нефти: один рынок — по определенной цене или ниже — на который продолжает поступать российский нефтяной экспорт с выгодой от этих услуг, и другой рынок — выше этой цены — на который российская нефть может поставляться только с использованием услуг альтернативных поставщиков, которые, вероятно, будут дороже и менее надежны. Он институционализирует скидку на российскую нефть, устанавливая потолок для покупателей, которые формально присоединяются к коалиции, навязывая ее и предоставляя покупателям, не входящим в коалицию, больше рычагов влияния для переговоров о более низких ценах, даже если они официально не принимают эту политику. Все страны-импортеры нефти и потребители нефти во всем мире выиграют от снижения цен, в то время как Кремль получает меньше доходов. В качестве дополнительного преимущества, страны с низким и средним уровнем дохода, которые больше всего нуждаются в этой более дешевой нефти, вероятно, будут главными экономическими выгодоприобретателями от ценового предела.

В дополнение к своему творческому потенциалу политика ограничения цен также символизирует усилия США по внедрению строгого экономического анализа в наши санкции, что является третьим ключевым выводом обзора. В дополнение к нашей традиционной работе с Государственным департаментом группа экспертов по санкциям, экономистов и экспертов по финансовым рынкам в Министерстве финансов совместно с Министерством энергетики тесно сотрудничала с экономическими аналитиками в Министерствах финансов и другими отделами в Европейской комиссии и в «Большой семерке» для уточнения оценок влияния запрета на морские перевозки на цены; калибровки правильной цены для самого предела на основе исторических моделей ценообразования; и оценки потенциального ответа России на основе добычи нефти в стране, оборудования и других переменных. Этот новый способ применения санкций — сегментировать рынок российской нефти, а не полностью его запретить — потребовал соответствующих инноваций в аналитических методах. Основываясь на этом опыте, Министерство финансов в настоящее время нанимает главного экономиста по санкциям, который поможет создать полноценное подразделение и соответствующие аналитические возможности для повышения способности Соединенных Штатов проводить такого рода экономический анализ в других случаях.

Нарушение важнейших цепочек поставок, питающих военно-промышленный комплекс России, также привело к коренным изменениям в политике санкций. Соединенные Штаты по-прежнему сосредоточены на прекращении агрессии России на Украине. Проще говоря, цель состоит в том, чтобы помешать России использовать деньги, которые есть у нее, для создания оружия, которое она хочет иметь. Но вместо того, чтобы сконцентрироваться на причинении чистой экономической боли, Министерство финансов — в координации с Министерством обороны и Министерством торговли — и союзники Соединенных Штатов использовали санкции и экспортный контроль, чтобы получить конкретные технологии и материалы, необходимые России для борьбы. Сюда входят такие товары, как полупроводники, транзисторы и программное обеспечение, которые производятся только за пределами России и во многих случаях только в США и странах-союзниках.

По оценке Управления директора национальной разведки США, меры Вашингтона и его партнеров снизили способность России заменить более 6000 единиц военной техники, вынудили основные оборонно-промышленные предприятия остановить производство и вызвали нехватку критически важных компонентов для танков, самолетов и подводных лодок.

Мир видит результаты этой нехватки на полях сражений, где стойкие бойцы Украины вынудили Россию быстро исчерпать свои запасы современного оружия и перейти на устаревшее оборудование советских времен или менее качественные альтернативы, закупленные в Северной Корее и Иране.

Вместе эти подходы представляют собой специальную стратегию, направленную на то, чтобы лишить Россию доступа к доходам, необходимым ей для поддержания конфликта, отрезать Россию от ресурсов, необходимых для поддержки ее рушащейся экономики, и ослабить ее военный потенциал. Разработка и осуществление этих действий потребовали технических знаний и тщательной дипломатической координации. Стоящим за ними странам придется продолжать совместную работу, в частности, чтобы не допустить уклонения России от различных ограничений. Но эти экономические меры уже подрывают способность России проецировать силу и будут определять международную экономическую политику на десятилетия вперед.

Путь вперед

Когда мы начали нашу кампанию по привлечению России к ответственности, используя все наши экономические и финансовые инструменты, некоторые встретили нас критикой за то, что наши действия рискуют разрушить мировую финансовую систему. Через десять месяцев этого конфликта мы можем с уверенностью заключить обратное. Эти санкции не только не вбили клин между Соединенными Штатами и их союзниками, но и стали самым решительным заявлением о нашем единстве перед лицом российской агрессии. Они продемонстрировали, что Вашингтон и его партнеры готовы защищать принципы, лежащие в основе международной экономической системы, включая самоопределение, территориальный суверенитет и свободный и открытый экономический обмен, даже если это может стоить потерь их собственной экономике, что представляет собой инвестиции в будущее международного экономического порядка.

Реакция коалиции на агрессию России отражает как выводы нашего Обзора, так и отдельные элементы конструкции международной экономической системы — от роли доллара и корреспондентских банковских сетей, облегчающих платежи внутри него, до географии поставщиков услуг, поддерживающих реальные экономический обмен между его участниками, которые обеспечивают преимущества, предоставляемые системой. Эти особенности также делают отрицание преимуществ системы таким действенным. Многосторонняя координация, которая поддерживала действия коалиции от начала до конца — от стратегии до тактики и исполнения — укрепила ту же самую систему перед лицом величайшей угрозы за поколение.

Все это не означает, что международная экономическая система не нуждается в обновлении. Система потребует новых инвестиций по мере ее дальнейшей адаптации к XXI веку. Соединенным Штатам и их союзникам следует модернизировать международные институты, составляющие основу этой системы, такие как многосторонние банки развития; завершить работу над международным соглашением о глобальном минимальном налоге, которого минувшей осенью в Организации экономического сотрудничества и развития достигли более 135 стран; и обновить инфраструктуру международных платежей, чтобы сделать ее быстрее, дешевле и более инклюзивной. Эти действия нужны, чтобы международная экономическая система продолжала способствовать глобальному процветанию, чтобы она соответствовала ценностям, заложенным при ее создании, и чтобы она оставалась достаточно надежной перед лицом злоумышленников.

Конечно, предстоит еще много работы. Но нет никаких сомнений в том, что то, чего добились Соединенные Штаты и их союзники, является историческим и воодушевляющим. Эта коалиция не только возлагает на Россию ответственность за ее бессовестную агрессию; она делает это на многосторонней основе, что демонстрирует непреходящую силу и важность инвестирования в международную экономическую систему. Мы будем по-прежнему сосредоточены на том, чтобы привлечь Россию к ответственности, пока страна продолжает свою жестокую агрессию, и будем поддерживать Украину столько, сколько потребуется. Через годы или десятилетия российская агрессия и последовавший за ней коллективный ответ будут рассматриваться как момент, когда международная экономическая система, столкнувшись с огромным вызовом, закрепила свою важнейшую роль.

Источник