Новая арктическая стратегия ЕС

09.03.2021
Морская безопасность и геополитические сигналы

Европейский Союз – арктический игрок с долгой историей участия. Изменение климата и защита Арктики, устойчивое развитие и международное сотрудничество являются приоритетными областями, определяющими его политику в Арктике и многочисленные проекты в регионе.

Хотя у Союза нет официального статуса наблюдателя в Арктическом совете, его членами являются Финляндия, Швеция и Королевство Дания, а также Исландия и Норвегия, которые входят в Европейское экономическое пространство и участвуют в Структурной программе ЕС по Исследованиям и инновациям.

В то время как элементы окружающей среды и устойчивости, изложенные в сообщении Комиссии от 2016 года, остаются весьма актуальными, растущее геополитическое значение региона делает отсутствие компонента политики безопасности все более насущной проблемой.

Следовательно, это должно быть учтено в новой арктической политике ЕС, которая в настоящее время дорабатывается – после общественных консультаций, завершившихся в ноябре 2020 года. Безопасность на море представляет собой испытанное и подходящее поле для расширения участия ЕС.

Драматические последствия изменения климата создают огромные проблемы в Арктике, которые государства стремятся решить в своих соответствующих арктических стратегиях. Как отмечается в сообщении Комиссии от апреля 2016 года, «как никогда важно, чтобы Арктика оставалась зоной мира, процветания и конструктивного международного сотрудничества».

Однако в документе не говорится, как этого добиться на практике. За последние три года многие государства, а в одном случае – несколько министерств и несколько видов вооруженных сил, опубликовали новые документы по арктической стратегии.

В 2019 году Франция, США (военно-морской флот, береговая охрана и Пентагон), Германия и Канада выпустили новые или обновленные стратегии. В 2020 году их примеру последовали ВВС США, Россия, Швеция, Норвегия и Польша. В январе 2021 года ВМС США и Корпус морской пехоты США опубликовали совместный стратегический документ, за которым последовал другой документ Министерства внутренней безопасности США.

Индия разместила в Интернете проект Арктической стратегии для обсуждения; ожидается, что Дания, Финляндия и Швейцария последуют за нею в 2021 году. Осенью Европейская комиссия планирует опубликовать свою новую арктическую политику.

Количество новых стратегических документов само по себе поражает. Те, которые были опубликованы на сегодняшний день, также демонстрируют значительный сдвиг в содержании: все, кроме Индии, уделяют больше внимания рискам безопасности или впервые упоминают эту тему.

Одна из причин этого – российские военные действия, которые могут быть понятны с точки зрения Кремля, но вызвали беспокойство у других арктических государств и создали дилемму безопасности. Еще одна причина – сомнения, в какой именно степени китайско-российское сотрудничество в Арктике будет иметь военный аспект. Когда Россия займет пост председателя Арктического совета на министерской встрече в Рейкьявике в мае 2021 года, ей также придется рассмотреть возникающий конфликтный потенциал.

Вызовы политике безопасности в Арктике

Все арктические государства хотят, чтобы приполярный регион был пространством мира, стабильности, сотрудничества и низкой напряженности. Риск эскалации конфликта остается небольшим, но существует.

Многие из военных действий и амбициозных проектов в области вооружений России можно объяснить психологией великой державы, соблюдением экономических интересов и желанием, чтобы Соединенные Штаты и их союзники по НАТО относились к ней как к равному игроку. Арктика и Северная Атлантика являются важной частью общей стратегии Москвы, и Кремль не забывает о растущем конфликтном потенциале.

Несмотря на агрессивную риторику и действия, стратегические цели России в регионе по своей сути являются оборонительными и проистекают из постоянного чувства уязвимости. Но Москва не позаботилась о содействии пониманию своей политики в Арктике посредством транспарентности и укрепления доверия. Вместо этого она воспринимается как агрессивная военная держава, грубо нарушающая интересы безопасности других стран. Ее арктические соседи в ответ расширяют свой военный потенциал и готовятся к потенциальному конфликту.

В этом отношении ситуация коренным образом изменилась за последнее десятилетие: Арктика утратила свой исключительный характер как зона мира и сотрудничества. Десять лет назад стратегия Швеции в Арктике все еще основывалась на оценке того, что «текущие вызовы политике безопасности в Арктике» не носят «военного характера».

«В двусторонних и многосторонних контекстах», – гласила она, – следует сосредоточиться «на подходе, основанном на широкой концепции безопасности», а «использование гражданских инструментов предпочтительнее военных средств». Наряду с необходимостью мира и безопасности в новом стратегическом документе от ноября 2020 года подчеркивается «новая военная динамика в Арктическом регионе». В Руководящих принципах арктической политики Германии от августа 2019 года целая глава посвящена измерению безопасности, так же содержится призыв к «более активному участию ЕС и НАТО в вопросах политики безопасности в Арктике».

Министр обороны Франции Флоренс Парли отметила в 2019 году, что обострение конкуренции между государствами в регионе является серьезным новым вызовом, который однажды может привести к конфронтации. В своем предисловии к французскому стратегическому документу Парли цитирует Мишеля Рокара, бывшего премьер-министра Франции и посла по международным переговорам по Арктике и Антарктике: «Это второй Ближний Восток!»

Эти заявления подчеркивают, в какой степени геополитические изменения и отсутствие безопасности характеризуют текущую ситуацию. Следовательно, новая арктическая стратегия ЕС должна будет касаться безопасности. Для Брюсселя это означает балансирование между арктическими и неарктическими государствами, странами ЕС и НАТО, геополитикой и геоэкономикой, высокими ожиданиями и недостаточным потенциалом. В результате возникает множество противоречивых целей.

Место ЕС в Арктике

В начале пятилетнего цикла президент Европейской комиссии Урсула фон дер Ляйен пообещала возглавить «геополитическую комиссию». «Европа должна выучить язык власти», – заявила она в программной речи 8 ноября 2019 года в Берлине. Это также означало, что следует «наращивать собственные мускулы [в тех областях], где мы давно полагаемся на других – например, в политике безопасности».

Но Брюссель не в состоянии (и не желает) балансировать между ослабляющейся Америкой, амбициозным Китаем и агрессивной Россией. Это привело бы к перенапряжению Союза и потребовало бы больше ресурсов (особенно военных), чем это политически реально или возможно в настоящее время. Как сказал Майкл Манн, посланник ЕС в Арктике с апреля 2020 года:

«Мы не занимаемся жесткой защитой, и у нас нет ничего похожего на европейскую армию, поэтому для нас идея безопасности включает в себя такие вещи, как проблемы со здоровьем, проблемы с окружающей средой, поиск и спасение людей».

В свете геополитических сдвигов ни одна новая арктическая стратегия не может позволить себе игнорировать вызовы безопасности и необходимые выводы, как показывает пример Швеции. Итак, какой вклад может внести ЕС, если он желает придерживаться многостороннего курса сотрудничества, не игнорируя риски?

Безопасность на море – это область, в которой признанные возможности ЕС соответствуют хорошо известным потребностям в регионе. Меры, изложенные в Стратегии морской безопасности Европейского союза (EUMSS), служат укреплению потенциала и устойчивости к внешнему вмешательству, а также способствуют повышению осведомленности о морской, авиационной и спутниковой сферах.

Здесь Арктика испытывает значительный дефицит, а у ЕС есть богатый практический опыт, который может быть использован; рост арктического судоходства связан с рисками, которые необходимо устранить: от морских инвазивных видов как экологической проблемы – до перспектив того, что иностранные рыболовные флоты создают проблемы для береговой охраны.

Как уже было сказано в стратегии ЕС от 2016 года, безопасность на море необходимо улучшить. Например, лучшая осведомленность о морской сфере (как решающий компонент EUMSS) необходима для обеспечения безопасности судоходных маршрутов.

В настоящее время покрытие связи неоднородно или полностью отсутствует, что затрудняет или делает невозможным развертывание и координацию поисково-спасательных групп (SAR), когда корабли и их экипажи терпят бедствие. Любое судно, попавшее в аварию в Арктике, находится в острой опасности.

По мере роста судоходства, ежегодное количество инцидентов в Арктике увеличилось с 28-ми (2007 год) до 71-го (2017 год), в основном из-за механических неисправностей. Нехватка персонала и ресурсов SAR означает, что управление рисками – лучшее, что можно сделать. Морская безопасность требует сочетания мягких и жестких мер. Государства-члены ЕС уже обладают ими в Арктике: от общих норм – до средств спутникового наблюдения, защиты побережья и морских операций.

Однако здесь всплывает старая проблема отношений ЕС-НАТО: потенциал сотрудничества в области морской безопасности определен лишь схематично, еще менее согласован и скоординирован. Одно положительное исключение – это Балтийское морское командование в Ростоке, которое будет обслуживать как НАТО, так и ЕС (хотя в первую очередь – НАТО), уделяя особое внимание операциям на Балтике и северном фланге НАТО.

Жизнеспособная стратегия в отношении России

Если новая арктическая стратегия ЕС должна дать реалистичные ориентиры на будущее, она должна рассматривать Россию как проблему и вызов (с Китаем и без него). Европейские и российские интересы совпадают в определенных областях политики – даже если приоритеты могут расходиться, а ситуация на востоке Украины и в Крыму будет требовать осторожности в отношении любого (даже выборочного) вмешательства. Но использование Арктики в качестве арены для обновления отношений может иметь положительные последствия для других споров. Россия будет заинтересована в проектах и научном обмене до тех пор, пока они не будут политически проблематичными (например, научные исследования в Арктике и экологические проекты). Однако ее собственная повестка дня ставит на первый план национальную безопасность.

Таким образом, когда Россия займет пост председателя Арктического совета в мае 2021 года, ее приоритетами станут энергетическая и военная безопасность, а вопросы изменения климата, как правило, будут второстепенными. Но Россия, естественно, также заинтересована в расширении возможностей SAR в приполярной Арктике и открыта для трансграничного сотрудничества по экологическим вопросам.

Широкий спектр региональных компетенций, экспертных знаний и существующих инициатив Европейского Союза может служить основой для предполагаемых совместных проектов. Его более широкие решения и деятельность также напрямую влияют на экономическое развитие региона. ЕС не в последнюю очередь является важным рынком для арктической энергетики и рыболовства.

В частности, безопасность на море представляет собой надежную и проверенную область для сотрудничества, и такие проекты, как ARCSAR (Сеть безопасности и готовности к чрезвычайным ситуациям в Арктике и Северной Атлантике), предоставляют подходящие примеры.

Новые проекты могут решить проблему расширения арктической инфраструктуры. Учитывая серьезный дефицит инфраструктуры, поддержка ЕС принесет пользу международному судоходству, а европейские климатические и экологические стандарты могут быть полезны как для устойчивого развития, так и для защиты окружающей среды.

Жизнеспособная стратегия должна будет учитывать это не только для регионов, прилегающих к российской Арктике и имеющих отношения с Россией, но и для Гренландии, чей проект «Независимость» может привести к новым уязвимостям на море, с точки зрения безопасности морских маршрутов и связанной с ними инфраструктуры.

России, со своей стороны, придется работать во время предстоящего председательства в Арктическом совете, чтобы уменьшить растущий конфликтный потенциал, отмеченный в ее собственной Арктической стратегии. Продолжение сотрудничества в рамках Форума береговой охраны Арктики (ACGF) и расширение диалога по региональной безопасности также отвечает интересам новой администрации США.

Экспертный диалог по вопросам военной безопасности в Арктике может быть инициирован вместо встреч глав министерств обороны, которые были приостановлены в 2014 году, или стать прелюдией к их возобновлению. Это может включать рассмотрение рекомендаций экспертного диалога между НАТО и Россией, прежде чем, возможно, стороны перейдут к согласованию военных правил поведения в Арктике, которые также могут включать меры безопасности на море (например, Арктический кодекс незапланированных столкновений на море). Затем премьер-министр Финляндии Антти Ринне заявил в октябре 2019 года, что «в Арктике должно быть больше ЕС, а в ЕС – больше Арктики», поскольку ЕС может многое предложить региону. Брюссель может внести свой вклад в обеспечение безопасности на море, а также должен проводить политику по обеспечению связи, ориентированную на Арктику (цифровизация, навигация, логистика, транспорт).

Но в обозримом будущем ЕС не станет участником арктической безопасности, потому что ему не хватает необходимых военных возможностей. В этом свете новая стратегия ЕС в отношении Арктики должна включать больше морской безопасности, а Европейская глобальная стратегия – больше уделять внимание Арктике, что будет свидетельствовать о конкретном расширении ее геополитических масштабов.

Источник