Неолиберализм и глобальное развитие до и после «Вашингтонского соглашения»: сельскохозяйственный кредит во Всемирном банке

05.08.2021
Мобилизация частного капитала или «создание рынков» для достижения результатов в области развития включает в себя попытки убедить капитал делать то, что рискованно и вряд ли окажется прибыльным

В последние месяцы мы стали свидетелями оживления дебатов о «Вашингтонском соглашении» и будущем неолиберализма. Недавнее увеличение государственных расходов привело к тому, что несколько комментаторов пришли к выводу или сетовали на то, что десятилетия неолиберального соглашения закончились. По большей части эти дебаты ошибочны и уходят корнями в ошибочную дихотомию между «государствами» и «рынками» и соответствующую концепцию неолиберализма, как в первую очередь предполагающую снижение роли первых. Между тем, попытки реабилитировать «Вашингтонское соглашение» опираются на надуманные и сильно идеологические опровержения.

В этой статье я хочу подойти к данному вопросу с другой стороны: что такое «рынок» на практике? В частности, я обращу внимание на идею о том, что «процентные ставки должны определяться рынком». Это был основной принцип «Вашингтонского соглашения» в первоначальной формулировке Джона Уильямсона. Кроме того, исторически это был ключевой аргумент неолиберальных экономистов. С начала 1970-х годов несколько влиятельных статей (например – McKinnon, 1973; Shaw, 1973) призывали к дерегулированию процентных ставок, утверждая, что, хотя ростовщичество было предназначено для помощи мелким фермерам, они вынудили банки сосредоточиться на ссудах правительству с относительно низким уровнем риска для крупной промышленности.

Однако на практике относительно простое положение о том, что «процентные ставки следует оставить на усмотрение рынка», порождает целый ряд сложных вопросов и политических проблем.

В недавней статье в журнале «Новая политическая экономика», в которой прослеживается история программ кредитования сельского хозяйства Всемирного банка (Bernards, 2021), я показываю, что неолиберальные подходы к развитию на самом деле никогда не включали в себя идеи «сокращения государства» и освобождения рынков в такой степени, как чреватые и подверженные неудачам усилия выяснить, кем и чем должны управлять рынки и как их строить.

Сельскохозяйственный кредит во Всемирном банке

Проекты сельскохозяйственного кредитования представляли собой ссуды, предоставленные Всемирным банком для последующего кредитования фермеров через государственные банки развития или более сложные структуры посредничества, предполагающие участие коммерческих банков. К середине 1970-х годов сельскохозяйственные кредиты занимали более половины кредитов Банка на сельскохозяйственные проекты и заслуживали более подробного обсуждения в историческом отчете «Атака на мировую бедность» (Всемирный банк, 1975).

Банк понимал кредит как ключевой компонент «модернизации» сельского хозяйства (см. Bernstein, 1990) – внедрение новых технологий, маркетинг производственных ресурсов и продукции, а также коммерциализацию сельского хозяйства – еще в 1950-х годах. Таким образом, общее нежелание коммерческих банков предоставлять ссуды для сельскохозяйственного производства, особенно в отношении долгосрочных ссуд на капитальные вложения, рассматривалось как серьезное препятствие на пути модернизации сельского хозяйства. По сути, проекты сельскохозяйственного кредитования были направлены на выход из этого тупика.

Первоначально программы сельскохозяйственного кредитования Банка были сосредоточены на кредитовании крупных капиталоемких хозяйств. В 1970-х годах, когда Банк под руководством Роберта Макнамара все больше делал упор на сокращение бедности, все большее внимание уделялось кредитованию мелких землевладельцев. В историческом докладе Банка «Атака на мировую бедность» доступ к сельскохозяйственным кредитам рассматривается как ключевое средство борьбы с бедностью в сельских районах путем создания эффективных рынков для сельскохозяйственных товаров: «кредитные механизмы являются… неотъемлемой частью коммерциализации сельской экономики».

Установление процентных ставок

На практике подход Банка к построению финансовых рынков менялся очень медленно. Особую трудность представляли процентные ставки. До середины 1970-х годов подавляющее большинство проектов предусматривало процентные ставки для конечных заемщиков, которые фиксировались в проектной документации. Часто Банк, озабоченный в основном финансовой жизнеспособностью партнеров по проекту, действительно подталкивал их к повышению ставок для фермеров. Но фиксированные ставки оставались нормой, и дебаты во время переговоров по проектам о процентных ставках в основном были сосредоточены на том, где должны быть зафиксированы ставки.

Ситуация начала меняться, поскольку результаты более ранних проектов показали повторяющуюся проблему с фиксированными процентными ставками, которая оказалась отрицательной в реальном выражении из-за высокой инфляции в странах, участвующих в проекте. Это вызывало растущую озабоченность должностных лиц Банка, поскольку ряд проектов серьезно истощил финансы участников проектов, банков сельскохозяйственного развития, которые, как правило, предназначались для самофинансирования. В Гуджарате (Индия), например, оценка проекта привела к выводу, что, поскольку уровень инфляции превышал процентную ставку по проектным кредитам, проект позволил заемщикам получить доступ к очень дешевым кредитам, в то же время декапитализировав партнера по проекту – последний «таким образом субсидировал их за счет собственного баланса». В ходе серьезного обзора проектов сельскохозяйственного кредитования, завершенного в 1976 году, был сделан вывод о том, что в большинстве проектов структура процентных ставок, устанавливаемых программой и финансовой системой, в которой она действует, не только субсидирует фермера, но и «угрожает жизнеспособности канала и вынуждает его действовать в манере, противоречащей целям проекта». В частности, обзор явно подчеркивал не столько влияние субсидий на заемщиков, сколько «влияние, которое процентная ставка и структура затрат оказывают на участвующие учреждения».

Проекты второй половины 1970-х годов изначально стремились решить эту проблему одним из двух способов: путем установления минимальных процентных ставок или путем попытки спрогнозировать темпы инфляции на период действия проекта и установить соответствующие ставки. На практике ни один из маршрутов не сработал. Простое повышение фиксированных ставок на основе прогнозов инфляции было трудным, потому что эти прогнозы часто оказывались неверными в нестабильных макроэкономических условиях. Минимальные процентные ставки работали ненамного лучше. Без конкретных критериев того, когда и как следует повышать ставки, сопротивление повышению ставок со стороны правительств, обеспокоенных потенциальной негативной реакцией, часто не позволяло поднять цены на кредиты выше минимальных уровней, установленных в проектных документах.

Таким образом, через несколько лет Банк стал гораздо сильнее настаивать на «рыночных» процентных ставках. На практике это обычно связано с индексацией ставок, выплачиваемых фермерами, с учетом инфляции или средней стоимости средств в коммерческом финансовом секторе. Хотя этот переход к рыночным методам ценообразования по кредитам, несомненно, отражал предпочтения неолиберальных экономистов, движение Банка к этим механизмам было обусловлено как прагматическими соображениями, так и любым идеологическим предпочтением «рыночных» ставок. Таким образом, в первом случае поворот к «рыночным «формам кредитного ценообразования –хотя он происходил одновременно с более широким периодом структурной перестройки – был предварительным, оспариваемым и вызванным давними практическими проблемами, равно как и любым более широким идеологическим сдвигом.

Более того, к концу 1980-х годов само предвзятое отношение Банка к процентным ставкам стало подвергаться критике во внутренних оценках проектов. В Таиланде при оценке проекта 1980 года было отмечено, что сильный акцент Банка на повышении ставок – как способ обеспечения финансовой устойчивости и расширения кредитных возможностей банка-партнера – «уменьшил любые стимулы» для любого правительства в Тайском банке сельского хозяйства и Банке сельскохозяйственного кредита «для стимулирования роста внутренних депозитов», а также для сдерживания более широких реформ финансового сектора.

Короче говоря, переход к более явно «рыночным» ставкам – независимо от того, согласовываются ли они между кредиторами и заемщиками или индексируются с учетом инфляции или стоимости средств – отражал как эти операционные проблемы, так и идеологическое предпочтение рынков. На практике это не всегда последовательно выполнялось правительствами с конкурирующими политическими императивами, что способствовало тому, что в течение десятилетия Банк уделял все большее внимание более широким «структурным» реформам и все большему количеству реформ управления в 1990-е годы.

Точно так же неолиберальное развитие на практике редко приводило к сокращению роли государства и росту рынка, а скорее к попыткам – порой со значительными трудностями – уговорить частный сектор делать желаемые, с точки зрения развития, вещи (например, кредитовать мелких фермеров) или заставить государственные учреждения работать на более коммерческой основе.

Почему это важно?

Если сопоставить приостановившиеся, вызывающие беспокойство эксперименты Банка с сельскохозяйственным кредитованием наряду с усилением «Вашингтонского соглашения», то видно, что даже институты, лежащие в основе неолиберального проекта, решительно неоднозначно относились к тому, как на самом деле реализовать этот проект на практике. Маркетизация развития часто не включала в себя сокращение государства, как, кажется, предполагают многие современные подходы к «концу» неолиберализма, а также изменение работы государственных институтов в попытке привлечь рынки. Банк пытался методом проб и ошибок разобраться, как следует предоставлять кредит для поддержки рыночных, коммерциализированных сельскохозяйственных систем. Можно ли реформировать поддерживаемые государством сельскохозяйственные банки для работы на коммерческих условиях? Если нет, можно ли убедить коммерческие банки кредитовать мелких фермеров? На практике ответ был «нет» или «не без значительных трудностей».

Центральное противоречие, отраженное здесь – это глубоко укоренившаяся проблема неолиберальных подходов к развитию, которая также четко отражается в современных подходах к развитию. Короче говоря, мобилизация частного капитала или «создание рынков» для достижения результатов в области развития включает в себя попытки убедить капитал делать то, что рискованно и вряд ли окажется прибыльным. Мы можем прочесть о недавних попытках «снизить риски» или «направить» капитал на глобальный Юг (Gabor 2021Tan 2021), прочесть о действительно меняющейся роли государства как «покровителя, надзорного органа и владельца» капитала в глобальном развитии (Alami et al., 2021) как решении той же проблемы.

«Вашингтонское соглашение» всегда было в немалой степени фантазией. За кажущимся простым утверждением вроде «процентные ставки должны определяться рынком» кроется целый ряд чреватых и подверженных неудачам попыток на самом деле установить эти рынки на практике или, по крайней мере, приблизиться к этому. Наши усилия по осмыслению современного направления неолиберализма выиграют от серьезного отношения к глубоко укоренившимся противоречиям, с которыми исторически боролись неолиберальные стратегии развития.

Список литературы:

Alami, I., A.D. Dixon, E. Mawdsley (2021) ‘State capitalism and the new D/development regime’, Antipode, DOI: 10.1111/anti.12725.

Bernards, N. (2021) ‘The World Bank, agricultural credit, and the rise of neoliberalism in global development’, New Political Economy, DOI: 10.1080/13563467.2021.1926955.

Bernstein, H. (1990) ‘Agricultural “modernisation” and the era of structural adjustment: Observations on sub-Saharan Africa’, Journal of Peasant Studies 18 (1): 3-35.

Gabor, D. (2021) ‘The Wall Street consensus’, Development and Change, DOI: 10.1111/dech.12645.

McKinnon, R.I. (1973) Money and capital in economic development, Washington: Brookings Institute.

Shaw, E.S. (1973) Financial deepening in economic development, Oxford: Oxford University Press.

Tan, C. (2021) ‘Audit as accountability: Technical authority and expertise in the governance of private financing for development’, Social and Legal Studies, DOI: 10.1177/0964663921992100.

World Bank (1975) The assault on world poverty, Washington: World Bank Group.

Источник