Не замечая очевидного

03.08.2022
Насколько велика власть экономистов на самом деле?

В 1962 году Кеннет Эрроу, один из величайших экономистов XX века, присоединился к Совету экономических консультантов США, который был создан полтора десятилетия назад для предоставления президенту беспристрастного экономического анализа. Джон Ф. Кеннеди недавно занял кресло в Белом доме, и Демократическая партия была вовлечена в дебаты о том, следует ли и как расширить доступ к медицинскому страхованию. Это была дискуссия, в которой Эрроу мог участвовать.

Эрроу был экспертом по рыночному поведению и рискам, и в следующем году он опубликует в American Economic Review знаменательную статью, которая заложила дисциплину экономики здравоохранения. В статье утверждалось, что рынок здравоохранения был пронизан недостоверной информацией и асимметрией переговорных возможностей, что чрезвычайно затрудняло справедливое ценообразование: такова основополагающая идея, которая с тех пор сформировала то, как эксперты в области здравоохранения думают о своей области.

Через три года после того, как Эрроу вошел в Белый дом, Конгресс учредил Medicare и Medicaid: государственные программы медицинского страхования для людей старше 65 лет и для очень бедных соответственно. Они представляли собой крупнейшие изменения в политике здравоохранения в истории США, и, учитывая положение и работу Эрроу, было бы естественно думать, что он принимал участие в их создании. Но когда я спросил его в 2015 году, какую роль он сыграл в создании этих программ, его ответ меня удивил: практически никакой. Эрроу, который в конечном итоге получил Нобелевскую премию за свой вклад в экономику, никоим образом не консультировался по вопросам Medicare и Medicaid — когда он был в правительстве или вне его.

Оглядываясь назад, кажется, что отсутствие его вклада в эти программы поразительно. Сегодня немыслимо, чтобы такое монументальное или даже незначительное изменение почти любой федеральной политики могло произойти без участия экономистов. Если бы Конгресс решил и дальше расширять здравоохранение сейчас, например, Брукингский институт, Гарвардский университет и множество других аналитических центров и университетов стали бы штамповать программные документы и идеи. Urban Institute и RAND Corporation внимательно изучили бы любое предложение правительства. Коридоры Белого дома и Бюджетного управления Конгресса оказались бы заполнены экономистами, а государственные служащие как в исполнительной, так и в законодательной власти корпели бы над своими анализами.

Но, как показывает социолог Мичиганского университета Элизабет Попп Берман в книге «Думай как экономист», на протяжении большей части современной истории США экономисты практически не влияли на формирование политики. Только в 1960-х годах данная дисциплина начала играть серьезную роль в регулировании и нормотворчестве. С тех пор и до середины 1980-х годов государственные учреждения создали экономические и политические офисы для проведения анализа затрат и выгод предложений. Для поддержки этих офисов лидеры образования и ученые создали сеть школ государственной политики и магистерских программ, а также новые аналитические центры и компании по оценке политики. Судьи стали использовать в своих заключениях экономический анализ. В конце концов, дисциплина стала не просто частью разработки политики; она заняла центральное место. Сегодня немыслимо, чтобы изменения в федеральной политике могли произойти без участия экономистов.

Исторический отчет в «Думай, как экономист», составляющий основную часть книги, представляет собой оригинальную, проницательную и убедительную историю. Избегая известных макроэкономических дебатов между кейнсианцами (подчеркивавшими важность государственных расходов) и монетаристами (которые сосредоточились на контроле над денежной массой), Берман предлагает свежий взгляд, подчеркивая широкий спектр микроэкономических тем, включая антимонопольное законодательство, политику борьбы с бедностью, здравоохранение и окружающую среду. Она также смещает акцент с роли свободного рынка на такие места, как Чикагский университет.

Она утверждает, что растущую политическую власть экономики продвигали левоцентристы. По словам Берман, сторонники более крупного и активного правительства считали, что экономический анализ может помочь гарантировать, что расширенное государство будет более эффективно достигать своих целей, от сокращения бедности до расширения доступа к транспорту и поддержания конкурентоспособности рынков.

К чести Берман как социолога следует отнести то, что она отделяет свои собственные оценочные суждения от своего исторического анализа, и читатель, который пропустит первую и последнюю главы ее книги, почти не узнает, что Берман не одобряет события, которые она описывает. Тем не менее, эти главы ясно показывают, что ей глубоко не нравится растущая мощь экономики, которая, как она утверждает, поставила эффективность выше социальной и экологической справедливости и сузила амбиции политиков, сокращая прогресс, которого они могли бы достичь в здравоохранении, списании долгов за образование и других политиках, которым отдают предпочтение прогрессивные левые.

Берман утверждает, что «очевидное отсутствие амбиций у демократов» при президентах Билле Клинтоне и Бараке Обаме было, по крайней мере, частично связано с «появлением особого способа мышления о политике» — того, что она называет «экономическим стилем рассуждений», — который сейчас преобладает в Вашингтоне. В эпоху, когда ортодоксальность свободного рынка подвергается ожесточенным нападкам, этот подход очень силен.

В конечном счете, однако, доводы Берман против экономической теории больше основаны на утверждениях, чем на доказательствах. Она недооценивает степень развития экономической мысли в результате подлинного улучшения понимания, вместо этого предполагая, что это просто проекция власти и групп интересов. Она выступает за то, чтобы сосредоточиться на правах, а не на последствиях, но при этом игнорирует множество подходов, основанных на правах, которые идут вразрез с ее ценностями, например, либертарианскую точку зрения, согласно которой люди с высокими доходами имеют право на низкие налоги. Наконец, она считает, что экономисты и их стиль рассуждений более влиятельны, чем они есть на самом деле. Я должен сказать: будучи председателем Совета экономических консультантов, я мог только мечтать о власти, которую она приписывает таким людям, как я.

Власть или престиж

По словам Берман, экономическая наука впервые стала популярной во время Второй мировой войны, когда правительства полагались на область под названием «исследование операций», чтобы определить наилучший способ достижения конкретных целей, например, какой набор самолетов использовать для бомбардировок. Исследование операций, использование количественных методов для улучшения процесса принятия решений, всегда было тесно связано с экономикой, и его аналитический успех во время войны побудил ВВС США продолжать финансирование даже после победы союзников.

С этой целью в 1948 году была создана корпорация RAND — один из первых крупных аналитических центров США. RAND разработала систему планирования-программирования-бюджетирования (PPBS), которая, по словам Берман, начала «определять широкие цели агентства или офиса; определять различные программы, которые можно использовать для достижения этих целей; давать количественную оценку, насколько это возможно; определять рентабельности этих альтернативных программ; а затем использовать эту информацию в качестве руководства по составлению бюджета».

Сначала эта система в основном использовалась вооруженными силами. Но в 1965 году президент Линдон Джонсон распространил PPBS на всю исполнительную власть, внедрив «экономический стиль рассуждений» во внутреннюю политику. Вскоре агентства по всему федеральному правительству начали создавать офисы для проведения этого экономического анализа, часто возглавляемые экономистами, такими как Элис Ривлин и Ален Энтховен, которые применяли его к целому ряду областей, связанных с бюджетом. Офисы были укомплектованы людьми с политической подготовкой.

По мере того, как федеральное правительство начало собирать больше данных о себе и об обществе США, эти учреждения и их сотрудники могли проводить все более сложные расчеты. Растущий спрос на всю эту работу был удовлетворен университетами по всей стране, которые открыли политические школы и ввели новые степени, связанные с экономикой.

В конце концов, работа экономистов расширилась от государственных бюджетов до сферы регулирования, где они перешли от анализа эффективности затрат (который ищет самый дешевый способ достижения цели) к анализу затрат и выгод (который задается вопросом, стоит ли преследовать цель в будущем). Они начали формировать важные политические решения. Экономисты убедили президента Джимми Картера дерегулировать отрасль авиаперевозок в 1978 году и отрасль грузоперевозок в 1980 году, показав, что, согласно анализу затрат и выгод, открытые рынки авиакомпаний и грузоперевозок будут более эффективно и действенно перевозить людей и товары.

К тому времени, когда президент Джордж Буш-старший покинул свой пост, анализ затрат и выгод стал неотъемлемой частью всей политики регулирования. В тот же период благодаря экономическим исследованиям ученые и юристы начали отказываться от предположения, что крупные компании обязательно плохи, и начали изучать практические компромиссы, которые слияния и корпоративное поведение имеют для потребителей. В исследованиях экономисты показали, что консолидация далеко не всегда была отрицательной, и их выводы становились все более влиятельными в Министерстве юстиции, Федеральной торговой комиссии и, в конечном счете, в судах, что значительно уменьшало амбиции антимонопольного правоприменения.

Сегодня у экономистов есть офис в комплексе Белого дома, где они анализируют, как экономика будет развиваться в ответ на изменения политики, и кто в результате выиграет и проиграет. Аналогичную важную роль они играют в большинстве государственных учреждений. Они глубоко укоренены в бюджетном процессе, в процессе регулирования и в правоохранительных органах, таких как Федеральная торговая комиссия.

Берман сетует на такое развитие событий: «Можно спросить, была бы вообще создана Medicare, если бы CBO [Бюджетное управление Конгресса] существовало в 1965 году», — пишет она.

Но ее отчет больше льстит власти экономистов и их идеям, чем они того заслуживают. Экономика, безусловно, пользуется гораздо большим авторитетом в разработке политики, чем история, психология или другие дисциплины — здесь нет Совета социологических консультантов, — но очень часто политики все еще используют экономику для поиска поддержки своих существующих идей, а не для освещения и лучшего понимания тех или иных вопросов.

Действительно, чиновники часто используют экономический анализ просто для того, чтобы рационализировать решения, которые они уже приняли. Во время встречи в Белом доме один человек, занимавший очень важную политическую должность и применявший методы анализа затрат и выгод, которые критикует Берман, наклонился ко мне и, обращаясь к заместителю директора по связям с общественностью президента, прошептал: «Он, безусловно, самый важный человек в этой комнате? Или узкий специалист?».

Берман могла бы счесть хорошим то, что экономический анализ подчиняется политическим решениям. Но экономисты часто проигрывают политические схватки за ценности, которые она поддержала бы, в том числе за усиление регулирования.

В 2014 году, когда Совет экономических консультантов проанализировал ограничения выбросов на электростанциях для Плана экологически чистой энергии, правительственной инициативы по сокращению выбросов углерода, мы обнаружили, что предельные выгоды от более строгих ограничений настолько значительно превышают предельные затраты, которые Агентство по охране окружающей среды предложило (ASOS), что правила казались слишком слабыми.

Но ASOS отвергло нашу поддержку более амбициозных целей. Понятно, что сотрудники агентства были более настроены на возможность того, что наши идеи могут быть уязвимы в судах — решение, которое мы полностью приняли.

Изменение климата — это, в более общем плане, пример области, где проблема не в том, что экономисты слишком сильны, а в том, что они недостаточно сильны. Насколько мне известно, самое крупное открытое письмо, когда-либо написанное экономистами, которое в конечном итоге собрало более 3500 подписей представителей всего политического спектра, было опубликовано в The Wall Street Journal в 2019 году, в котором утверждалось, что Соединенным Штатам нужны налог на выбросы углерода и дивиденды. Сокращение выбросов, связанное с этим предложением, было бы значительно больше, чем то, что Конгресс рассматривал в прошлом году в рамках плана «Построить лучше, чем было». Этот план, напротив, включал набор климатических идей, которые были разработаны в основном без экономических рассуждений, которые Берман не одобряет.

Берман, конечно же, хочет агрессивного сокращения выбросов — наряду с множеством других сдвигов в политике левого толка. Но она утверждает, что правительства должны осуществлять эти изменения посредством процесса, основанного на фундаментальных правах человека и универсальности, а не достигать их, вникая в детали количественного анализа и компромиссы.

Она выступает за более командно-административное регулирование климатической политики: «Требуется стратегия простого указания правительству определять безопасные уровни выбросов и требовать от фирм их соблюдения, как могли бы предложить демократы в 1970-х годах». Этот тип регулирования, сокрушается она, «даже не обсуждался» при администрации Обамы.

Хотя выдвижение основных прав на передний план может сделать привлекательными политические лозунги — и иногда эти права действительно могут одержать верх — это может быть плохим способом разработки экономической политики, которая сделает жизнь людей лучше. Возьмем сферу загрязнений. Берман благосклонно отзывается о правилах, основанных на «неявном убеждении, что загрязнение аморально и, следовательно, наказуемо». Эта концепция звучит привлекательно, но это невозможная основа для государственной политики.

Мир не может немедленно устранить все выбросы углерода, и попытки сделать это натолкнутся на другой набор принципов: что аморально уничтожать рабочие места для работников с низкими и средними доходами или повышать стоимость всего, что они покупают. Чтобы должным образом сократить выбросы углерода, штаты должны провести некоторые исследования затрат и выгод и рассмотреть вопросы распределения. Другими словами, им нужен экономический анализ.

Экономические исследования бесценны в других областях разработки политики, таких как расходы на социальное обеспечение. Многие активисты поддерживают всеобщие выплаты жителям общества, независимо от благосостояния, как по моральным соображениям, так и потому, что они считают, что это повышает политическую устойчивость политики. Но оба эти обоснования имеют недостатки. За ту же сумму правительство США могло бы либо выделить 10 000 долларов беднейшей четверти домохозяйств, либо выделить 2 500 долларов всем домохозяйствам. Первое даст гораздо больше для сокращения бедности, и оно может быть даже более безопасным с политической точки зрения.

Вопреки распространенному мнению, более целенаправленные программы со временем оказались более живучими, чем универсальные. Программы для малоимущих, такие как Налоговая льгота на заработанный доход, Medicaid и те, которые предоставляют продовольственную помощь, многократно расширялись как при демократической, так и при республиканской администрации президента, в то время как универсальные программы, такие как страхование по безработице, чахли. Даже «Социальное обеспечение» и Medicare — две самые известные программы универсального социального обеспечения в Соединенных Штатах — столкнулись с сокращением бюджета.

Говоря откровенно

Отчасти скептицизм Берман в отношении экономической политики проистекает из ее веры как социолога в то, что эволюция экономического мышления обусловлена ​​не достижениями в теории и фактами, а интересами сильных мира сего. Обсуждая эволюцию взглядов экономистов на такие вопросы, как борьба с загрязнением окружающей среды, сокращение бедности или понимание последствий крупного бизнеса, Берман уделяет особое внимание институтам, которые разрабатывали и продвигали эти идеи, и интересам, которым эти институты служили.

Например, она цитирует юриста, прошедшего обучение в Чикагском университете, который занимается сбором средств на летнюю программу обучения судей антимонопольным вопросам. «[Корпоративный] мир знал, что экономика Чикаго — единственное, что может спасти их от антимонопольного фиаско», — говорит юрист. «От одиннадцати [крупных корпораций], которым я написал, в течение нескольких недель, я получил 10 000 долларов от десяти из них, а последние 10 000 долларов пришли через несколько недель».

Хотя экономика как наука имеет серьезные ограничения, многие изменения в ее принципах действительно отражают улучшения в исследованиях. Многие из первых достижений в антимонопольном регулировании, например, стали результатом подлинного прогресса идей. Первоначальный подход этой дисциплины к политике в области конкуренции, разработанный в 1930-х годах, заключался в том, что регулирующие органы могли смотреть на количество фирм в отрасли (которое считалось фиксированным и заданным) и четко делать выводы о влиянии, которое оно окажет на цены и потребителей.

Как правило, экономисты приходили к выводу, что консолидация явно приведет к повышению цен, и именно этот ход мыслей вдохновил на энергичное применение антимонопольного законодательства. Но в 1960-х годах все большее количество исследований показало, что эта теория неверна. В некоторых случаях консолидация привела к созданию более эффективных и конкурентоспособных фирм, что привело к снижению затрат для потребителей.

Выяснилось, что чрезмерно усердное соблюдение антимонопольного законодательства иногда приводило к росту цен. Один особенно печально известный пример произошел в 1967 году, когда Верховный суд постановил, что национальные пекарни не могут продавать недорогие замороженные пироги в Юте, потому что они ущемляют основную компанию штата по производству пирогов.

По мере поступления доказательств экономисты начали отказываться от «подхода Брандейса», названного в честь теоретика права Луиса Брандейса, который рассматривает крупные компании как проблематичные по своей сути и понимает цели антимонопольной политики, включающие защиту малого бизнеса и демократии, в более широком смысле. Вместо этого они приняли более снисходительную философию, которая помогла бы потребителям. Федеральное правительство и судебная система последовали их примеру, позволив слияниям и поглощениям происходить с новой скоростью.

Чтобы должным образом сократить выбросы углекислого газа, штатам необходим экономический анализ. Теперь, однако, ясно, что регулирующие органы и суды перестарались, стали слишком слабы в отношении антимонопольного законодательства, что привело к чрезмерно снисходительному отношению ко всему, от слияний больниц (которые увеличили медицинские расходы) до слияний технологий (которые задушили инновации). Но проблема в этих случаях заключалась не во влиянии экономики.

Дело в том, что политики недостаточно серьезно относились к экономике. Властные интересы сильно упростили тонкие экономические исследования — всегда изобилующие примерами, в которых простой угрозы выхода на рынок новой компании и конкуренции с доминирующим действующим лицом было недостаточно для защиты потребителей от злоупотреблений, — чтобы воспитать поколение судей, рассматривающих чрезмерно узкий круг вопросов. Более поздние экономические исследования еще более ясно показали, что существуют пределы повышения эффективности от слияний, что вертикальная интеграция (при которой одна компания берет под свой контроль несколько звеньев одной цепочки поставок) сопряжена с издержками для потребителей и что слишком слабая конкуренция может снизить качество и инновации. Это критические выводы, к которым должны прислушаться политики и которые дают прогрессистам оружие.

Эти результаты показывают, что вместо того, чтобы обвинять экономистов в плохой конкурентной политике, либералы должны объединиться с ними. Действительно, критики экономического подхода были бы удивлены тем, насколько прогрессивной может быть эта область. Сама экономическая наука имеет сильную радикальную традицию, основанную на том, что Берман правильно описывает, но ошибочно трактует: на ее «безудержно утилитарном и консеквенциалистском» теоретическом фундаменте.

По своей сути эти философии утверждают, что наилучший общественный результат — это тот, в котором все равны — до тех пор, пока процесс достижения равенства не приводит к ухудшению положения людей, — и они критически относятся к продвижению либеральных идей. Именно эти направления мысли побудили экономиста Адама Смита выступать против рабства и поддерживать профсоюзы, политического теоретика Джона Стюарта Милля отстаивать право женщин голосовать, а философа Джереми Бентама в 1785 году стать одним из первых ярых сторонников прав ЛГБТК.

Неудивительно, что утилитарный консеквенциализм лег в основу рецензируемых статей в ведущих экономических журналах, в которых одобряется максимальная предельная ставка налога от 70 до 95%. Консеквенциализм также заставляет людей серьезно относиться к побочным эффектам политики — смотреть, как регулирование климата влияет не только на выбросы углерода, но и на затраты для потребителей, или как универсальная программа и целевая программа могут по-разному влиять на бедность.

Возможно, лучший пример того, как консеквенциалисты думают о побочных эффектах, — это то, как экономисты спокойно оценивают человеческую жизнь статистической ценностью (в настоящее время около 10 миллионов долларов в анализе регулирующих органов США). Это кажется отвратительным неэкономистам, включая Берман. Но если правительства не учитывают стоимость жизней, они не смогут спасти как можно больше людей, принимая решения о жизни и смерти. Цифры могут показаться холодными и жестокими, но они могут принести огромную пользу в мире, где компромиссы неизбежны. Если политики не заявят об этих компромиссах и соответствующих издержках, они сделают выбор, который обойдется либо слишком дорогой кровью, либо деньгами.

Реальная оценка

Однако критика Берман не совсем беспочвенна. Она права в том, что могущественные интересы могут иногда захватывать экономическую политику, как в случае чрезмерной корректировки антимонопольной политики.

Как дисциплина экономика должна лучше влиять на государственную политику, чтобы отражать непредвзятый анализ, а не капризы и отношения власти. Экономисты также должны поддерживать актуальность и строгость своих рекомендаций, а не полагаться на то, что было написано в учебниках 50-летней давности.

Например, вместо того, чтобы одобрять финансовые программы для пожилых людей, экономисты должны выступать за увеличение инвестиций в детей, в том числе за счет более безусловных денежных выплат, основываясь на множестве новых эмпирических данных, свидетельствующих об очень высокой отдаче от этих инвестиций. Расходы на улучшение здоровья детей, например, ускоряют экономический рост более чем достаточно, чтобы покрыть их первоначальные бюджетные затраты.

Экономисты также должны лучше оценивать политические реалии при оценке и продвижении политики. Лучшие идеи часто просто неосуществимы, и, хотя экономисты должны убедиться, что они представляют регулирующим органам и законодателям самые сильные общие концепции, они должны усердно работать, чтобы разработать эффективную политику, которая также была бы политически обоснованной.

Подобно прогрессивным пуристам, которые предпочитают славные потери прагматическим компромиссам, слишком многие экономисты также предпочитают противостоять несовершенным идеям вместо того, чтобы замарать себя задачей создания политически достижимого лучшего из возможного. Например, в климатической политике ясно, что налог на выбросы углерода — лучший способ сократить выбросы. Но в Соединенных Штатах это также невозможно с политической точки зрения, и американские экономисты должны сосредоточиться на предложениях, которые действительно могут стать законом.

Чтобы понять политическую динамику разработки политики, экономисты могут учиться у социологов. Экономика имеет тенденцию сосредотачиваться на результатах, но социология показала, что процессы также чрезвычайно важны для определения того, как люди и сообщества справляются с изменениями политики и понимают их. Экономисты должны лучше понять, что люди глубоко заботятся о своих личных историях, и они должны понять, что сообщение политических решений таким образом, чтобы люди чувствовали себя ценными, услышанными и о них заботились, так же важно, как и само политическое решение.

Экономисты также должны более широко понимать, что их дисциплина — это лишь один из способов мышления о мире. Когда я рассказываю своим студентам о дискриминации, я использую нейтральные технические термины, такие как «дискриминация на основе вкуса» (предвзятость, возникающая из личных предпочтений) и «статистическая дискриминация» (предвзятость, возникающая из чьих-то предположений о группе людей). Но я также предлагаю им изучить вопросы через призму истории, политологии, литературы, искусства и, конечно же, социологии. Все эти предметы также предлагают потрясающие открытия и идеи, к которым мои коллеги и я должны отнестись серьезно.

Это не означает, что миру нужно меньше экономического анализа; дисциплина остается критической. Экономисты, безусловно, должны указать на ошибки таких критиков, как Берман, в том числе на предположение, что их область — просто инструмент сильных мира сего или что она всемогуща. Но экономисты также могут доказать свою ценность, работая сообща и делая меньше, чтобы вооружать своих оппонентов. Одного экономического анализа недостаточно — ни для разработки правильной политики, ни для ее реализации.

Источник