НАТО в нелиберальном мире. Часть 2

17.08.2021
Продолжение публикации

Расширенные партнеры: Западные Балканы и Восточная Европа

Открытый характер потенциальных расширенных партнеров НАТО в Восточной Европе и на Западных Балканах требует от Североатлантического союза выделить их в отдельную категорию для активизации совместных усилий по повышению устойчивости. Главный критерий заключается в том, что страны по-прежнему привержены повышению уровня демократического управления и, в более широком смысле, продолжают придерживаться архитектуры и порядка европейской безопасности, которым бросают вызов Россия и Китай. Хотя ни одна страна из категории расширенных партнеров вряд ли присоединится к НАТО в обозримом будущем, каждая из них остается актуальной с точки зрения того, что осталось от миссии НАТО после окончания холодной войны по преобразованию бывших авторитарных режимов в быстро реагирующие государства с аппаратами безопасности, поддерживаемыми более сильным демократическим управлением.

Продвижение НАТО евроатлантических стандартов управления секторами безопасности является сложной задачей для стран с политической элитой, которая часто замешана в коррупции и не желает отказываться от контроля над основными функциями государственной власти. В Украине, например, корыстные интересы остаются препятствием на пути к полному применению стандартов НАТО в области управления сектором безопасности, включая усиление демократического контроля над вооруженными силами и ограничение широких полномочий службы безопасности [23]. Более того, Грузия - несмотря на долгую историю военной реформы с 2003 года - все еще страдает от отсутствия прозрачности и несовершенного демократического контроля [24]. Босния и Герцеговина также остается крайне проблемным случаем, поскольку одно из двух образований, Республика Сербская, сопротивляется официальному стремлению Сараево к интеграции в НАТО. Сербия рассматривает принятие евроатлантических стандартов как инструмент для ее стремления к членству в ЕС, но не стремится к членству в НАТО. Косово находится в особой ситуации, когда только признание Сербии может побудить НАТО рассматривать эту страну в качестве кандидата на вступление.

Проблемы, с которыми сталкиваются Расширенные партнеры, по крайней мере частично являются источником их уязвимости для России и Китая. Российская подрывная деятельность не помешала вступлению Черногории и Северной Македонии в НАТО, но Россия оказалась более успешной в использовании этно-религиозных связей для консолидации сербского и сербского сопротивления евроатлантической интеграции [25]. Продолжающаяся необъявленная война России на Украине представляет собой наиболее серьезную внешнюю проблему для любого партнера по НАТО, но Украина также выделяется своим уникальным опытом ведения войны низкой интенсивности с элементами дезинформации и разрушения, выходящими за пределы страны, и дает уроки, необходимые для НАТО. сдерживать Россию в другом месте. По сравнению с ним Китай представляет собой более тонкую проблему, но не менее фундаментальную, поскольку приобретение им критически важной инфраструктуры по инициативе государства угрожает создать новые зависимости между экономически более слабыми и часто страдающими от коррупции странами региона. Нигде эта зависимость не выше, чем в Сербии, которая сотрудничает с Китаем по технологическим вопросам и вопросам безопасности [26].

Объединение этих расширенных партнеров в одну группу улучшило бы текущую политику партнерства НАТО, поскольку это подчеркнет необходимость проведения реформ и поддержит как устойчивость, так и готовность НАТО оказать помощь. Чтобы противодействовать коррупции и корыстным интересам, НАТО необходимо увеличить политические издержки несоблюдения высшими политиками требований, вызывая их в публичное пространство. Для этого Североатлантическому союзу необходимо еще больше формализовать свои партнерские отношения, не только заявив о своих ожиданиях и требованиях, но и сделав свои собственные оценки общедоступными. Такое воздействие могло бы усилить внутреннее давление в пользу более отзывчивых и устойчивых государств и, в более широком смысле, могло бы послужить амбициям НАТО по «проецированию стабильности» на своих соседей [27], и более широкое структурное влияние как в Восточной Европе, так и на Западных Балканах.

Мировые партнеры: южная периферия и Азиатско-Тихоокеанский регион

НАТО следует более четко определить критерии того, что составляет его основные интересы для оценки полезности его партнеров за пределами Европы. Здесь следует выделить две глобальные партнерские подгруппы, которые могут укрепить позиции НАТО: его южные партнеры, которые необходимы для управления нестабильностью за пределами Средиземного моря; и его партнеры в Азиатско-Тихоокеанском регионе, которые полезны для управления подъемом Китая.

Южная периферия занимает центральное место в плане проецирования стабильности НАТО без стремления к продвижению ценностей [28]. Он сталкивается с широким спектром проблем - от международных террористических движений и плохого управления до нелегальной миграции и потоков беженцев [29]. НАТО может сыграть значимую роль в борьбе с нелегальной иммиграцией из Африки и Ближнего Востока в тандеме с растущими усилиями ЕС по укреплению внешней границы, аналогичными развертыванию судов в Эгейском море [30]. Эффективный ответ имеет фундаментальное значение для сплоченности самого НАТО, которому угрожает рост популистских националистических партий во главе с такими людьми, как Дональд Трамп и Марин Ле Пен, чьи платформы процветают на образе неконтролируемой миграции и потоков беженцев. НАТО мог бы опираться на существующие структуры, такие как Средиземноморский диалог и Стамбульская инициатива о сотрудничестве, которые придают ей легитимность для оказания помощи суверенным странам в проведении реформы сектора безопасности для борьбы с терроризмом и усиления пограничного контроля, портов и патрулирования береговой линии.

Растущее влияние России и Китая в регионе дает НАТО дополнительный стимул уделять приоритетное внимание отношениям со своими южными партнерами. Россия использовала политическую пустоту, оставленную США и Европой, для восстановления своих связей времен холодной войны с Алжиром, Ливией и Египтом на основе торговли, продажи энергоресурсов и оружия. В Сирии Россия позиционировала себя как крупная держава на стороне победителя гражданской войны и пытается сделать то же самое в Ливии. Влияние Китая в значительной степени падает на экономическую сферу, поскольку он получает стратегические активы (такие как порты и сети 5G), которые обладают потенциалом для более сильной зависимости в будущем [31].

В Азиатско-Тихоокеанском регионе НАТО должна естественным образом активизировать существующие партнерские отношения с Японией, Южной Кореей, Австралией и Новой Зеландией, чтобы противостоять подъему Китая [32]. Географическая ориентация НАТО на евроатлантический регион подчеркивает полезность сотрудничества с этими партнерами для защиты открытости либеральных обществ перед лицом конкурента в области торговли и технологий. Азиатско-Тихоокеанские партнеры схожи с Продвинутыми партнерами с точки зрения ценностей, хотя в социальном и экономическом плане они, естественно, менее интегрированы со странами НАТО. Они продвинулись дальше в своей адаптации к Китаю (наряду с США) с точки зрения безопасности цепочки поставок технологий [33]. Австралия и Новая Зеландия, как часть разведывательного сообщества Five Eyes, а также Япония на раннем этапе отказались от китайских поставщиков 5G, чтобы снизить предполагаемый риск шпионажа и кибератак [34]. НАТО может извлечь уроки из этих азиатско-тихоокеанских партнеров в качестве моделей технологического и экономического отделения от Китая в секторах, чувствительных к национальной безопасности.

НАТО в определенной степени заинтересован в солидарности с азиатско-тихоокеанскими партнерами в противодействии вызову Китая основанному на правилах мировому порядку.

Агрессивный ответ Пекина на международную критику его первоначального неправильного обращения со вспышкой коронавируса, включая экономические ответные меры против Австралии, и отказ от независимого расследования его происхождения, а также ограничение автономии Гонконга придают новые цели. НАТО и азиатско-тихоокеанские партнеры образуют более широкое сообщество стран, отличных от нелиберальной технологической державы, которая действует без значимого разграничения между государственной и частной ответственностью. Они разделяют заинтересованность в том, чтобы не дать Китаю доминировать в глобальных органах по технологической стандартизации ради его собственного меркантилистского преимущества и всемирного использования технологий для нарушений прав человека [35].

Приоритизация мировых партнеров позволяет выделить наиболее подходящих партнеров для решения двух внешних проблем, которые наиболее серьезно влияют на безопасность Североатлантического союза. По сравнению с концепцией гибкого партнерства приоритетные партнеры внесут больше ясности в отношении заинтересованности НАТО в построении особых отношений только с определенными странами мира.

Использование дифференциации

Отказ от существующих форматов партнерства был бы желателен для стратегической ясности в общей политике партнерства, но также рискует посылать неверные политические сигналы (например, если НАТО предложит отказаться от ПРМ, которая возникла в результате урегулирования после окончания холодной войны). Поддерживая отношения с существующими партнерами, не включенными в изложенный здесь геостратегический подход, НАТО следует изучить степень, в которой она может найти общие взгляды внутри каждой из трех предложенных групп. В качестве последнего шага к введению в действие этой новой дифференциации Североатлантическому союзу потребуется прояснить как потребности, так и интересы, которые выбранные партнеры хотели бы удовлетворить посредством партнерства [36].

Расширенные партнеры - это группа стран со схожими требованиями. Это, в принципе, способствует общему видению. Партнеры в этой категории разделяют острую потребность в сотрудничестве в области обеспечения устойчивости и технологий. Они также заинтересованы в том, чтобы оставаться нейтральными или неприсоединившимися, поэтому возникает проблема, можно ли их официально оформить как группу. В то время как НАТО и ЕС всегда разделяли совместные декларации о своем стратегическом партнерстве, западноевропейские партнеры имеют разные взгляды на внешнюю политику. В то время как Финляндия и Швеция почти не возражали против присоединения к рабочим уровням институциональной структуры НАТО после аннексии Крыма Россией в 2014 году [37], Австрия, Ирландия и даже Швейцария могут быть вынуждены ослабить акцент на коллективной обороне и действительно ценят Североатлантический союз, который может более четко заявить о своих партнерских ожиданиях. Существующие встречи между Секретариатом НАТО и западноевропейскими партнерами свидетельствуют о том, что экономически развитые страны-единомышленники имеют устойчивый интерес к сотрудничеству. Их почти идеальная взаимодополняемость позволяет им работать вместе, чтобы противостоять нелиберальным угрозам без строгих институциональных рамок.

Расширенных партнеров, в свою очередь, можно охарактеризовать как группу стран со схожими потребностями, но с разным уровнем заинтересованности в интеграции в НАТО. Это делает менее очевидным согласие по поводу общего видения. Партнеры разделяют потребность в устойчивости критически важной инфраструктуры и способности противостоять любому потенциальному иностранному проникновению в их структуры безопасности. Они различаются по своим стремлениям к членству, но имеют общий интерес в сотрудничестве с ЕС и НАТО, включая (по крайней мере, официальную) приверженность своим демократическим ценностям. Сербия, Босния и Герцеговина и Косово видят ценность в сближении с НАТО, поскольку они считают, что это приблизит их к вступлению в ЕС. Украина и Грузия склонны приветствовать инициативы по расширению партнерства с НАТО, поскольку они служат противовесом России. Неоднозначная приверженность стран этой группы демократическим реформам, их склонность соглашаться с китайскими технологиями и стратегическими приобретениями, а также их желание поддерживать связи с Россией заставляют сохранять отношения с расширенными партнерами в высокой степени формализованными. НАТО нужна соответствующая институциональная основа, на основе которой она может оценивать результаты реформ партнерами и усиливать внутриполитическое давление в сторону их реализации.

Всемирные партнеры - это самая разнородная группа, потребности и интересы которой либо не совпадают с потребностями и интересами Альянса, либо требуют дополнительных разъяснений для того, чтобы партнерство работало. Расходящиеся интересы затрудняют сотрудничество с партнерами на южной периферии НАТО.

Сотрудничество - вряд ли вопрос повышения уровня политических встреч; скорее, речь идет о существенных предложениях, отвечающих потребностям этих партнеров (например, об оказании экономической поддержки). Между тем мирные соглашения между Израилем, с одной стороны, и Марокко, ОАЭ и Бахрейном, с другой, служат хорошим предзнаменованием для динамики партнерских отношений НАТО на юге.

Азиатско-тихоокеанские партнеры, со своей стороны, могут быть заинтересованы в укреплении своих отношений с европейскими союзниками по НАТО для улучшения обмена разведданными, совместного планирования и учений [38], помимо того, что они могут получить от существующих двусторонних отношений с США в области безопасности. Возвышение Китая быстро превратилось в самую серьезную проблему. Пробуждение НАТО в отношении Китая в 2019 году [39] заставило Североатлантический союз более подробно изучить ожидания своих азиатско-тихоокеанских партнеров. Саммит партнерства после пандемии коронавируса может подчеркнуть стратегическую важность сотрудничества. НАТО следует избегать прямого взаимодействия с Пекином и консолидировать видение того, как противостоять вызову растущей нелиберальной державы общественному и глобальному порядку, углубляя свое партнерство со странами-единомышленниками, которые наиболее остро ощущают угрозу.

Партнерство и цель НАТО

Стремление НАТО к партнерству в соответствии с реальностью текущих международных дел дает возможность задуматься о том, в какой степени она может интегрировать устойчивость в свою более широкую повестку дня в области безопасности. Короче говоря, НАТО необходимо оправиться от того, что президент Франции Эммануэль Макрон полемически назвал «смертью мозга» [40], заявление, которое подчеркивает отсутствие у Североатлантического союза общей цели и координации по стратегическим вопросам. НАТО не является полностью западным оборонным альянсом, и его цель не должна заключаться в создании глобальной сети для борьбы с диффузными угрозами. Реформирование партнерских отношений станет упражнением в подтверждении того, что объединяет Североатлантический союз, а именно его либеральной идентичности, которая, несмотря на неудачи в нескольких странах-союзниках, приобретает видное значение в столкновении с нелиберальными силами и силами, которые процветают на открытой природе западных обществ.

На этом фоне «устойчивость» вошла в словарь НАТО до такой степени, что это должно вызвать фундаментальные размышления о ее роли в портфеле обороны и безопасности Североатлантического союза, начиная с ее места в новой Стратегической концепции [41]. Существующая Стратегическая концепция 2010 г. устарела как в плане построения «истинного стратегического партнерства» с Россией, так и в связи с полным отсутствием упоминания Китая [42]. Природа угроз, которые создают две растущие великие державы, дает основания для повышения устойчивости, хотя - чтобы сохранить военное превосходство НАТО - ее следует как можно теснее увязать с коллективной обороной и национальной безопасностью. Собственный процесс размышлений НАТО о новой Стратегической концепции сосредоточен на стратегическом соперничестве с Россией и Китаем как на причине, по которой Североатлантический союз вернулся к своей роли до 1989 года в качестве оплота демократии против авторитаризма [43]. Однако НАТО не должно возлагать эту ответственность на себя. Напротив, политика партнерства - это подходящее средство для расширения роли Североатлантического союза на невоенные аспекты безопасности посредством сотрудничества с субъектами, которые лучше подходят для действий в таких областях, позволяя ему противостоять нелиберальным силам и вызовам в более широком сообществе либеральных государств.

__

1. Trine Flockhart (ed.), Cooperative Security: NATO’s Partnership Policy in a Changing World, DIIS Report 2014:01 (Copenhagen: Danish Institute for International Studies, 2014), p. 28.

2. Thierry Tardy, ‘The Risks of NATO’s Maladaptation’, European Security (Vol. 30, No. 1, 2021), p. 38.

3. NATO, ‘Active Engagement in Cooperative Security: A More Efficient and Flexible Partnership Policy’, 2011, <https://www.nato.int/nato_static/assets/pdf/pdf_2011_04/20110415_110415-Partnership-Policy.pdf>, accessed 1 June 2021.

4. NATO, ‘Active Engagement, Modern Defence: Strategic Concept for the Defence and Security of the Members of the North Atlantic Treaty Organisation Adopted by Heads of State and Government in Lisbon’, 19 November 2010, < https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_68580.htm>, accessed 1 June 2021.

5. Thierry Tardy (ed.), ‘COVID-19: NATO in the Age of Pandemics’, NDC Research Paper (No. 9, May 2020).

6. Alyona Getmanchuk, ‘Ukraine-NATO. What’s Next After Enhanced Partnership?’, New Europe Center, 2020, < http://neweurope.org.ua/wp-content/uploads/2020/07/PB_Ukr_NATO_eng.pdf>, accessed 1 June 2021.

7. Sten Rynning, ‘NATO’s Network: On the Purpose and Challenge of Partnerships’, Studia Diplomatica (Vol. 65, No. 1, 2012), pp. 52–55.

8. Karl-Heinz Kamp and Heidi Reisinger, ‘NATO’s Partnerships After 2014: Go West!’, NDC Research Paper (No. 92, May 2013).

9. Rebecca R Moore, ‘The Purpose of NATO Partnership: Sustaining Liberal Order Beyond the Ukraine Crisis’, in Rebecca R Moore and Damon Coletta (eds), NATO’s Return to Europe: Engaging Ukraine, Russia, and Beyond (Washington, DC: Georgetown University Press, 2017), p. 175.

10. Trine Flockhart, Preparing for NATO’s Warsaw Summit: The Challenges of Adapting to Strategic Change, DIIS Report No. 2015:16 (Copenhagen: Danish Institute for International Studies, 2015), p. 61.

11. Douglas Lute and Nicholas Burns, ‘NATO at Seventy: An Alliance in Crisis’, Belfer Center for Science and International Affairs, February 2019, p. 32.

12. For more details about the NATO Partnerships 360 Symposium, see NATO, ‘Partnership 360 Symposium’, <https://www.act.nato.int/p360>, accessed 1 June 2021.

13. Henrik B L Larsen, NATO’s Democratic Retrenchment: Hegemony After the Return of History (London: Routledge, 2019); NATO, ‘NATO 2030: United for a New Era. Analysis and Recommendations of the Reflection Group Appointed by the NATO Secretary General’, 25 November 2020, pp. 16–28.

14. NATO operates with seven baseline requirements for national resilience: continuity of government and critical government services; resilient energy supplies; the ability to deal with uncontrolled movement of people; resilient food and water supplies; the ability to deal with mass casualties; resilient communications systems under crisis; and transportation systems to ensure that NATO forces can move rapidly across Alliance territory. See NATO, ‘Resilience and Article 3’, last updated 16 November 2020, <https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_132722.htm>, accessed 1 June 2021.

15. Munich Security Conference, ‘Munich Security Report 2020: Westlessness’, Munich Security Reports (2020).

16. Tim Prior, ‘NATO: Pushing Boundaries for Resilience’, CSS Analyses in Security Policy (No. 213, September 2017).

17. Andrew Cottey, ‘NATO’s Partnerships’, in Andrew Cottey (ed.), The European Neutrals and NATO: Non-Alignment, Partnership, Membership? (Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2018), p. 66.

18. Switzerland is a leading location for AI and quantum computing research. Austria hosts helicopter drone production. Ireland is Europe’s major hub for information and communication technology. Malta deserves inclusion in the group as an EU member state.

19. Janka Oertel, ‘NATO’s China Challenge’, in John Andreas Olsen (ed.), Future NATO: Adapting to New Realities, RUSI Whitehall Paper 95 (London: Taylor and Francis, 2020), pp. 70–71.

20. Julie Smith et al., ‘Charting a Transatlantic Course to Address China’, Center for a New American Security, October 2020, pp. 15–17.

21. European Commission and High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy, ‘A New EU-US Agenda for Global Change’, Joint Communication to the European Parliament, the European Council and the Council, JOIN(2020) 22 final, 2020.

22. Malcolm Chalmers, ‘NATO as a Partner’, in Olsen (ed.), Future NATO, pp. 47–48.

23. Nicolò Fasola and Alyssa J Wood, ‘Reforming Ukraine’s Security Sector’, Survival (Vol. 63, No. 2, 2021), pp. 42–45; Henrik Larsen, ‘Dilemmas of Aiding Ukraine’, Survival (Vol. 63, No. 1, 2021), p. 165.

24. Kornely Kakachia, Bidzina Lebanidze and Shalva Dzebisashvili, ‘Game of (Open) Doors: NATO-Georgian Relations and Challenges for Sustainable Partnership’, Policy Paper No. 18, Georgian Institute of Politics, September 2020.

25. Larsen, NATO’s Democratic Retrenchment, pp. 117–21.

26. Henrik Larsen and Linda Maduz, ‘China as a Stress Test for Europe’s Coherence’, in Michael Hass and Oliver Thränert (eds), Strategic Trends 2020: Key Developments in Global Affairs (Zurich: Center for Security Studies, ETH Zurich, 2020), pp. 58–70.

27. NATO linked ‘projecting stability’ to the partnership policy, with a focus on resilience and capacity-building, to make neighbouring regions more stable and secure in support of both NATO’s and their own strategic interests. See NATO, ‘Warsaw Summit Communiqué’, 9 July 2016, <https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_133169.htm#outside-nato>, accessed 1 June 2021.

28. Kevin Koehler, ‘Putting the Horse Back Before the Cart: NATO’s Projecting Stability in the South’, in Ian Hope (ed.), ‘Projecting Stability: Elixir or Snake Oil?’, NDC Research Paper (No. 1, December 2018), pp. 41–51.

29. Antonio Marquina, ‘NATO’s Southern Flank and the Threat of Disruption’, Journal of Transatlantic Studies (Vol. 17, No. 1, 2019), pp. 223–37; Alexander R Vershbow and Lauren M Speranza, More in the Med: How NATO Can Refocus Its Efforts in the South and Italy Can Lead the Charge (Washington, DC: Atlantic Council, 2019).

30. NATO, ‘Assistance for the Refugee and Migrant Crisis in the Aegean Sea’, last updated 17 May 2021, <https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_128746.htm >, accessed 1 June 2021.

31. Lisa Watanabe, ‘Europe and Major-Power Shifts in the Middle East’, in Brian G Carlson and Oliver Thränert (eds), Strategic Trends 2021: Key Developments in Global Affairs (Zurich: Center for Security Studies, ETH Zurich, 2021), pp. 83–91.

32. Stephan Frühling, ‘“Key to the Defense of the Free World”: The Past, Present and Future Relevance of NATO for US Allies in the Asia–Pacific’, Journal of Transatlantic Studies (Vol. 17, No. 2, 2019), pp. 238–54.

33. Taisei Hoyama and Yu Nakamura, ‘US and Allies to Build “China-Free” Tech Supply Chain’, Nikkei Asia, 15 February 2021.

34. Simon Denyer, ‘Japan Effectively Bans China’s Huawei and ZTE from Government Contracts, Joining U.S.’, Washington Post, 10 December 2018.

35. Henrik B L Larsen, ‘Balancing China at the United Nations’, War on the Rocks, 19 November 2020.

36. See Dekha Ibrahim Abdi and Simon J A Mason, Mediation and Governance in Fragile Contexts: Small Steps to Peace (Boulder, CO: Lynne Rienner, 2019).

37. Anna Wieslander, ‘What Makes an Ally? Sweden and Finland as NATO’s Closest Partners’, Journal of Transatlantic Studies (Vol. 17, No. 2, 2019), pp. 194–222.

38. Fabrice Pothier, ‘How Should NATO Respond to China’s Growing Power?’, Analysis, International Institute for Strategic Studies, 12 September 2019.

39. NATO, ‘London Declaration. Issued by the Heads of State and Government Participating in the Meeting of the North Atlantic Council in London 3–4 December 2019’, last updated 4 December 2019, <https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_171584.htm>, accessed 1 June 2021.

40. The Economist, ‘Emmanuel Macron Warns Europe: NATO is Becoming Brain-Dead’, 7 November 2019.

41. Jeffrey H Michaels, ‘It’s That Time of Decade Again: Some Considerations for NATO’s Eighth Strategic Concept’, NDC Policy Brief (No. 2, January 2020).

42. NATO, ‘Active Engagement, Modern Defence’.

43. NATO, ‘NATO 2030’, p. 20.

Источник: Full article: NATO in an Illiberal World (tandfonline.com)