НАТО и Юг после Украины

Проблема

Спецоперация на Украине окажет глубокое влияние на Организацию Североатлантического договора (НАТО), которая собирается принять новую стратегическую концепцию на предстоящем саммите в Мадриде в июне 2022 года. Нет никаких сомнений в том, что адаптация потенциала сдерживания и обороны альянса в Восточной Европе станет стратегическим приоритетом на пути к Мадриду. Однако альянс не должен пренебрегать другими задачами и приоритетами, в том числе сохранением стабильности среди своих южных соседей. «Юг» НАТО, простирающийся от Северной Африки и Сахеля до Балкан и Ближнего Востока, по-прежнему подвержен растущей уязвимости и не застрахован от более широкой стратегической конкуренции с Россией и Китаем. Вместо того, чтобы превращать НАТО в однонаправленное образование, будущая стратегическая концепция предлагает альянсу возможность переосмыслить свой подход к Югу.

«Мы, главы государств и правительств 30 стран НАТО, встретились сегодня, чтобы обсудить агрессию России против Украины, самую серьезную угрозу евроатлантической безопасности за последние десятилетия». В этом торжественном заявлении, опубликованном после внеочередного саммита в Брюсселе 24 марта 2022 года, лидеры НАТО направили четкий сигнал: Россия представляет собой беспрецедентную угрозу, которую альянсу необходимо устранить в приоритетном порядке. Помимо своих решений помочь Украине и успокоить союзников на передовой, НАТО также готовится к долгосрочным последствиям возобновления вражды на европейском континенте. Кстати, эта переориентация совпадает с подготовкой новой стратегической концепции, которая будет принята в Мадриде.

Стратегическая концепция, возможно, является самым важным политическим документом НАТО, поскольку в ней рассматривается контекст международной безопасности, определяются основные угрозы и вызовы евроатлантической безопасности и излагается подход к решению таких вызовов. Предыдущая стратегическая концепция, принятая в Лиссабоне в 2010 году, сигнализировала о существенном изменении баланса между так называемыми ключевыми задачами НАТО, а именно коллективной обороной, урегулированием кризисов и безопасностью на основе сотрудничества. Межгосударственное соперничество отошло на второй план, поскольку альянс все еще надеялся установить отношения сотрудничества с Россией, несмотря на вторжение в Грузию в 2008 году. Возвращение соперничества великих держав в Европе – возможно, лучше всего проиллюстрированное присоединением Крыма Москвой в 2014 году – вынудило союзников вновь поставить коллективную оборону в центр стратегии НАТО. Вторжение России на Украину в феврале 2022 года еще больше усугубляет этот сдвиг. Возобновление приверженности территориальной обороне, несомненно, будет в центре внимания мадридской стратегической концепции.

Однако это не должно приводить к тому, что НАТО пренебрегает другими приоритетами, включая стабильность среди своих южных соседей. «Юг» НАТО, простирающийся от Северной Африки и Сахеля до Балкан и Ближнего Востока, по-прежнему подвержен множеству проблем и не застрахован от более крупной конкуренции с Россией и Китаем. Стабильность Юга остается критически важной для евроатлантической безопасности. Тем не менее, спецоперация на Украине и приоритизация сдерживания также должны побудить НАТО переосмыслить то, как он взаимодействует с Югом. Вместо того, чтобы полагаться на крупномасштабные военные интервенции, как это было в Афганистане, альянсу следует инвестировать в укрепление устойчивости своих партнеров, чтобы они могли лучше противостоять давлению со стороны конкурентов и транснациональным вызовам. Содействие «передовой устойчивости» потребует от НАТО инновационности и углубления сотрудничества с другими организациями, начиная с Европейского союза.

Конец эпохи

Лиссабонская стратегическая концепция 2010 года во многом опирается на предыдущую (принятую в Вашингтоне в 1999 году). Она представляет собой кристаллизацию опыта НАТО в эпоху после окончания «холодной войны», уникальный период, характеризующийся однополярностью и военно-техническим превосходством Запада, а также кажущимся отсутствием равных конкурентов. После окончания «холодной войны» США и их союзники занимали довольно выгодное положение в ключевых регионах Европы и Восточной Азии. Все еще существовало широко распространенное мнение, что бывшие противники, такие как Россия, и даже новые великие державы, такие как Китай, могут каким-то образом интегрироваться в порядок, основанный на правилах. Это убеждение лежало в основе многих идей, которые сформировали концепции Вашингтона и Лиссабона.

Избыток власти, которым наслаждались Соединенные Штаты и их союзники, дал Западу больше свободы действий – как в политическом, так и в военном отношении – для участия в амбициозных проектах за пределами зоны действия и использования операций по урегулированию кризисов и инициатив по коллективной безопасности, чтобы помочь стабилизировать более широкое евроатлантическое соседство и пространство за его пределами. Операция НАТО в Афганистане иллюстрирует эту парадигму, а также ее ограничения. В течение этой долгой эпохи после окончания «холодной войны» коллективная оборона и сдерживание отошли на второй план. Хотя такие цели и оставались основой евроатлантической безопасности, они считались чуть ли не излишними в свете военно-технического превосходства Запада. Кризисное управление и коллективная безопасность определяли повестку, о чем свидетельствуют военные действия союзников (будь то под эгидой НАТО или в составе специальных коалиций) в Афганистане, Ираке, Ливии, Сахеле и Сирии.

Но этот мир ушел. Соперничество великих держав (также называемое «стратегическим соперничеством») возвращается, о чем свидетельствует присоединение Крыма Россией в 2014 году и ее все более ревизионистское и агрессивное поведение с тех пор, а также стратегический рост и напористость Китая, в том числе в евроатлантическом регионе. Равные конкуренты снова бросают вызов безопасности, геополитической архитектуре и возглавляемым США альянсам в Европе и Индо-Тихоокеанском регионе, а также институциональной и нормативной структуре, лежащей в основе так называемого основанного на правилах или либерального международного порядка.

Адаптация альянса к этой конкурентной эпохе, возможно, станет главной целью новой стратегической концепции, особенно в свете жестокого поведения Москвы на Украине. Для этого потребуется не только пересмотреть компоненты сдерживания и коллективной обороны НАТО, но и активизировать усилия союзников в области технологических инноваций и повысить устойчивость стран НАТО к гибридному вмешательству в форме, например, кибератак и кампаний по дезинформации.

Параллельно с этим Соединенные Штаты и их европейские союзники испытали нарастающую «усталость от интервенций», о чем свидетельствует внезапный вывод войск из Афганистана. В Ираке и Сахеле союзники также сокращают свое военное присутствие и отдают предпочтение более индивидуальному подходу к борьбе с терроризмом. «Загоризонтные» операции, основанные на ударах с воздуха и рейдах сил специального назначения, кажутся предпочтительным способом действий после многих лет крупномасштабных и интенсивных интервенций.

Риски игнорирования Юга

Де-факто приоритет коллективной обороны над кризисным управлением и коллективной безопасностью, вероятно, неизбежен, но это не лишено рисков. Примечательно, что южные соседи НАТО остаются структурно уязвимыми. Транснациональные проблемы, такие как терроризм, организованная преступность, распространение стрелкового оружия и незаконная миграция, вероятно, останутся основными факторами нестабильности и отсутствия безопасности на Юге. Несмотря на годы международной дипломатии, развития и обеспечения безопасности, Сахель продолжает сталкиваться с растущим экстремистским насилием, внутренним перемещением и отсутствием продовольственной безопасности. В Ливии политический процесс по разрешению многолетней гражданской войны все еще очень хрупок, а Тунис недавно пережил тревожные политические потрясения. Хотя «Исламское государство» (запрещено в России – прим. ред.) утратило свою территориальную опору в Сирии и Ираке, оно остается активным и стойким. Даже кажущаяся стабильность на Западных Балканах обманчива, о чем свидетельствует давняя глубокая политическая напряженность между Сербией и Косово и внутри Боснии и Герцеговины.

Нестабильность на юге НАТО, вероятно, усугубится из-за событий на Украине. На Западных Балканах конфликт усилил опасения, что действия России могут подбодрить националистов, что может привести к насилию. Страны Африки и Ближнего Востока уже сталкиваются с побочными эффектами, начиная от повышения цен на энергоносители и заканчивая отсутствием продовольственной безопасности. Эти страны особенно уязвимы к резкому сокращению экспорта пшеницы из России и Украины, что вызывает опасения, что сокращение поставок зерна может спровоцировать продолжающиеся кризисы в Сирии или Эфиопии и усугубить нестабильность в Египте и Ливане. Как подчеркнул генеральный секретарь ООН Антониу Гутерриш, российская агрессия против Украины «сеет семена политической нестабильности и беспорядков во всем мире».

Южное соседство с НАТО также становится все более важным театром в стратегическом соперничестве Запада с Москвой и Пекином. Расширение дипломатического и военного присутствия России на Юге, будь то прямо (как в Сирии) или косвенно через доверенных лиц и частные военные компании (как в Ливии и Мали), вызывает растущую озабоченность. Это растущее военное присутствие уже сказывается на усилиях союзников по борьбе с терроризмом, что недавно наблюдалось в Сахеле. Воспользовавшись политической нестабильностью в Мали, российской «группе Вагнера» удалось закрепиться в стране, что в конечном итоге привело к выводу французских и европейских войск в феврале 2022 года. По некоторым данным, российские наемники не только не способствовали стабильности в Мали, но уже участвовали в массовых убийствах, что имело место в городе Моура в конце марта.

Растущее военное присутствие России – и распространение российских систем вооружения – могут также подпитывать гонку вооружений на Юге и угрожать безопасности НАТО более традиционными способами. Например, российские вооружения, развернутые в Сирии, создали блокирующие зоны, ограничивающие свободу действий НАТО в Восточном Средиземноморье. Французский флот наблюдает значительное увеличение активности российского флота в Средиземном море с начала спецоперации, что вынудило французскую авианосную ударную группу, дислоцированную в этом районе, адаптировать свою позицию, чтобы избежать каких-либо недоразумений. В более широком смысле, продажа Россией оружия и распространение высокоточных боеприпасов и ракет могут также подпитывать гонку вооружений в таких местах, как Северная Африка, тем самым побуждая альянс смотреть на Юг через призму сдерживания.

Растущее политическое и экономическое влияние Китая также затрагивает интересы НАТО. Приобретение Китаем цифровой инфраструктуры на Юге – и его фактическая монополия на развитие беспроводных сетей пятого поколения (5G) в Африке – представляет собой долгосрочную политическую и военную проблему для НАТО и может усложнить способность альянса работать с его партнерами. Точно так же масштабные инвестиции Китая в транспортную и энергетическую инфраструктуру на юге Европы потенциально могут усложнить военную мобильность и готовность НАТО во время кризиса. Пекин также постепенно расширяет свое военное присутствие вдоль южного фланга НАТО, о чем свидетельствуют китайско-российские военно-морские учения в Средиземном море.

Адаптация подхода НАТО к Югу

Общие цели НАТО в отношении Юга на самом деле не сильно изменились в том смысле, что стабильность южного соседства остается ключом к евроатлантической безопасности. Что меняется, так это более широкий стратегический контекст и характер угроз и вызовов, исходящих с Юга. Это означает, что характер участия НАТО на Юге также должен адаптироваться как минимум тремя способами:

1. Сдерживание на 360 градусов

Во-первых, НАТО следует использовать всесторонний подход к сдерживанию, основываясь на своем недавнем обязательстве «значительно усилить… долгосрочное сдерживание и обороноспособность» в ответ на события на Украине. Следует признать, что типы проблем сдерживания, с которыми сталкивается альянс на Юге, отличаются от тех, что стоят на Востоке и Севере. В то время как союзники усиливают свою передовую оборону вдоль восточного фланга НАТО, в том числе путем развертывания дополнительных сил и средств, для обеспечения безопасности южного фланга требуется другой подход, основанный на ротационном морском присутствии как в Средиземном, так и в Черном море.

Размышляя о будущем потенциала сдерживания и обороны НАТО, союзники должны стремиться укрепить доверие к морскому присутствию НАТО в этих стратегических районах, в частности, для устранения потенциальных пробелов с точки зрения командования и управления, размещения сил и развития потенциала. В более широком смысле, поскольку НАТО продолжает пересматривать свой подход к противоракетной обороне в свете растущей угрозы на Востоке, он также должен учитывать распространение высокоточных боеприпасов и ракет малой и средней дальности на Юге.

2. Передовая устойчивость

Во-вторых, НАТО следует учитывать продолжающийся переход к непрямому подходу к проецированию стабильности. Это связано с формирующейся концепцией «передовой устойчивости», а именно с необходимостью укреплять способность партнеров НАТО как противостоять давлению со стороны противников, так и противостоять другим вызовам, таким как терроризм, организованная преступность и последствия изменения климата.

Такая передовая стратегия устойчивости должна ставить на первое место партнерские отношения как с региональными субъектами, так и с другими соответствующими субъектами, в частности – с Европейским союзом, учитывая, что местные потребности партнеров выходят за рамки сферы безопасности. В частности, НАТО необходимо будет выйти за рамки своего универсального подхода к партнерским отношениям (примерами которого являются Средиземноморский диалог и Стамбульская инициатива сотрудничества) и отдать предпочтение более индивидуальному, гибкому и двустороннему взаимодействию со странами региона. Альянсу также следует подумать о том, чтобы выйти за рамки существующих партнерских отношений, чтобы укрепить устойчивость не-партнеров в других частях Юга, таких как Сахель, Гвинейский залив и Африканский Рог.

Трансатлантическое разделение труда в антикризисном управлении

Наконец, союзники должны укрепить свою способность действовать быстро в случае кризиса в соседнем Юге. В связи с этим союзникам следует учитывать тот факт, что, несмотря на спецоперацию России на Украине, Китай остается «самым серьезным стратегическим конкурентом» Вашингтона и «временная проблема», которая неизбежно потребует перекалибровки присутствия США в Европе и ее окрестностях в среднесрочной перспективе. Это заставит европейских союзников взять на себя большую ответственность в сфере безопасности и обороны.

По мере того, как европейцы наращивают свои оборонные расходы и усилия, НАТО, возможно, останется их главным референтом, когда речь заходит о сдерживании и коллективной обороне. Однако, когда дело доходит до кризисного управления на Юге, европейцы могут предпочесть действовать в рамках небольших коалиций или через Европейский Союз. Принятие Стратегического компаса ЕС действительно свидетельствует об особом интересе к кризисному регулированию, в частности, за счет развития «потенциала быстрого развертывания», который позволит Европейскому союзу направить до 5000 военнослужащих в сценариях, варьирующихся от миссий по эвакуации до операций по стабилизации. Такие инициативы полезны для НАТО в целом, особенно если они дополняются укреплением отношений между ЕС и НАТО.

Вывод

События на Украине и необходимость переосмысления приоритетов неизбежно повлияют на продолжающиеся дебаты о будущей роли НАТО в ее южном соседстве. Нет никаких сомнений в том, что следующая стратегическая концепция подтвердит растущую значимость восточного фланга и будет включать де-факто приоритет коллективной обороны над управлением кризисами и коллективной безопасностью. Тем временем, союзники испытали «усталость от вмешательства» – как это видно в Афганистане, – что ускоряет переход к более непрямому подходу при проецировании стабильности.

Тем не менее, НАТО не должен упускать из виду Юг, который также является театром стратегического соперничества с Россией и Китаем. Кроме того, проблемы более транснационального или асимметричного характера, такие как терроризм, организованная преступность, распространение стрелкового оружия и нелегальная миграция, скорее всего, останутся основными факторами нестабильности на Юге.

На этом фоне альянс должен придерживаться всестороннего подхода к сдерживанию, чтобы его обновленная политика сдерживания также учитывала возникающие проблемы на Юге. Более того, НАТО следует инвестировать в устойчивость и развитие Юга, а также укреплять партнерские отношения с региональными и другими ключевыми игроками, начиная с Европейского Союза. Наконец, союзникам необходимо будет поддерживать свою готовность действовать в случае кризиса на Юге, не в последнюю очередь при сотрудничестве с ЕС.

Источник