НАТО и Юг после Украины

18.05.2022
Альянс должен придерживаться всестороннего подхода к сдерживанию, чтобы его обновленная политика сдерживания также учитывала возникающие проблемы на Юге

Проблема

Спецоперация на Украине окажет глубокое влияние на Организацию Североатлантического договора (НАТО), которая собирается принять новую стратегическую концепцию на предстоящем саммите в Мадриде в июне 2022 года. Нет никаких сомнений в том, что адаптация потенциала сдерживания и обороны альянса в Восточной Европе станет стратегическим приоритетом на пути к Мадриду. Однако альянс не должен пренебрегать другими задачами и приоритетами, в том числе сохранением стабильности среди своих южных соседей. «Юг» НАТО, простирающийся от Северной Африки и Сахеля до Балкан и Ближнего Востока, по-прежнему подвержен растущей уязвимости и не застрахован от более широкой стратегической конкуренции с Россией и Китаем. Вместо того, чтобы превращать НАТО в однонаправленное образование, будущая стратегическая концепция предлагает альянсу возможность переосмыслить свой подход к Югу.

«Мы, главы государств и правительств 30 стран НАТО, встретились сегодня, чтобы обсудить агрессию России против Украины, самую серьезную угрозу евроатлантической безопасности за последние десятилетия». В этом торжественном заявлении, опубликованном после внеочередного саммита в Брюсселе 24 марта 2022 года, лидеры НАТО направили четкий сигнал: Россия представляет собой беспрецедентную угрозу, которую альянсу необходимо устранить в приоритетном порядке. Помимо своих решений помочь Украине и успокоить союзников на передовой, НАТО также готовится к долгосрочным последствиям возобновления вражды на европейском континенте. Кстати, эта переориентация совпадает с подготовкой новой стратегической концепции, которая будет принята в Мадриде.

Стратегическая концепция, возможно, является самым важным политическим документом НАТО, поскольку в ней рассматривается контекст международной безопасности, определяются основные угрозы и вызовы евроатлантической безопасности и излагается подход к решению таких вызовов. Предыдущая стратегическая концепция, принятая в Лиссабоне в 2010 году, сигнализировала о существенном изменении баланса между так называемыми ключевыми задачами НАТО, а именно коллективной обороной, урегулированием кризисов и безопасностью на основе сотрудничества. Межгосударственное соперничество отошло на второй план, поскольку альянс все еще надеялся установить отношения сотрудничества с Россией, несмотря на вторжение в Грузию в 2008 году. Возвращение соперничества великих держав в Европе – возможно, лучше всего проиллюстрированное присоединением Крыма Москвой в 2014 году – вынудило союзников вновь поставить коллективную оборону в центр стратегии НАТО. Вторжение России на Украину в феврале 2022 года еще больше усугубляет этот сдвиг. Возобновление приверженности территориальной обороне, несомненно, будет в центре внимания мадридской стратегической концепции.

Однако это не должно приводить к тому, что НАТО пренебрегает другими приоритетами, включая стабильность среди своих южных соседей. «Юг» НАТО, простирающийся от Северной Африки и Сахеля до Балкан и Ближнего Востока, по-прежнему подвержен множеству проблем и не застрахован от более крупной конкуренции с Россией и Китаем. Стабильность Юга остается критически важной для евроатлантической безопасности. Тем не менее, спецоперация на Украине и приоритизация сдерживания также должны побудить НАТО переосмыслить то, как он взаимодействует с Югом. Вместо того, чтобы полагаться на крупномасштабные военные интервенции, как это было в Афганистане, альянсу следует инвестировать в укрепление устойчивости своих партнеров, чтобы они могли лучше противостоять давлению со стороны конкурентов и транснациональным вызовам. Содействие «передовой устойчивости» потребует от НАТО инновационности и углубления сотрудничества с другими организациями, начиная с Европейского союза.

Конец эпохи

Лиссабонская стратегическая концепция 2010 года во многом опирается на предыдущую (принятую в Вашингтоне в 1999 году). Она представляет собой кристаллизацию опыта НАТО в эпоху после окончания «холодной войны», уникальный период, характеризующийся однополярностью и военно-техническим превосходством Запада, а также кажущимся отсутствием равных конкурентов. После окончания «холодной войны» США и их союзники занимали довольно выгодное положение в ключевых регионах Европы и Восточной Азии. Все еще существовало широко распространенное мнение, что бывшие противники, такие как Россия, и даже новые великие державы, такие как Китай, могут каким-то образом интегрироваться в порядок, основанный на правилах. Это убеждение лежало в основе многих идей, которые сформировали концепции Вашингтона и Лиссабона.

Избыток власти, которым наслаждались Соединенные Штаты и их союзники, дал Западу больше свободы действий – как в политическом, так и в военном отношении – для участия в амбициозных проектах за пределами зоны действия и использования операций по урегулированию кризисов и инициатив по коллективной безопасности, чтобы помочь стабилизировать более широкое евроатлантическое соседство и пространство за его пределами. Операция НАТО в Афганистане иллюстрирует эту парадигму, а также ее ограничения. В течение этой долгой эпохи после окончания «холодной войны» коллективная оборона и сдерживание отошли на второй план. Хотя такие цели и оставались основой евроатлантической безопасности, они считались чуть ли не излишними в свете военно-технического превосходства Запада. Кризисное управление и коллективная безопасность определяли повестку, о чем свидетельствуют военные действия союзников (будь то под эгидой НАТО или в составе специальных коалиций) в Афганистане, Ираке, Ливии, Сахеле и Сирии.

Но этот мир ушел. Соперничество великих держав (также называемое «стратегическим соперничеством») возвращается, о чем свидетельствует присоединение Крыма Россией в 2014 году и ее все более ревизионистское и агрессивное поведение с тех пор, а также стратегический рост и напористость Китая, в том числе в евроатлантическом регионе. Равные конкуренты снова бросают вызов безопасности, геополитической архитектуре и возглавляемым США альянсам в Европе и Индо-Тихоокеанском регионе, а также институциональной и нормативной структуре, лежащей в основе так называемого основанного на правилах или либерального международного порядка.

Адаптация альянса к этой конкурентной эпохе, возможно, станет главной целью новой стратегической концепции, особенно в свете жестокого поведения Москвы на Украине. Для этого потребуется не только пересмотреть компоненты сдерживания и коллективной обороны НАТО, но и активизировать усилия союзников в области технологических инноваций и повысить устойчивость стран НАТО к гибридному вмешательству в форме, например, кибератак и кампаний по дезинформации.

Параллельно с этим Соединенные Штаты и их европейские союзники испытали нарастающую «усталость от интервенций», о чем свидетельствует внезапный вывод войск из Афганистана. В Ираке и Сахеле союзники также сокращают свое военное присутствие и отдают предпочтение более индивидуальному подходу к борьбе с терроризмом. «Загоризонтные» операции, основанные на ударах с воздуха и рейдах сил специального назначения, кажутся предпочтительным способом действий после многих лет крупномасштабных и интенсивных интервенций.

Риски игнорирования Юга

Де-факто приоритет коллективной обороны над кризисным управлением и коллективной безопасностью, вероятно, неизбежен, но это не лишено рисков. Примечательно, что южные соседи НАТО остаются структурно уязвимыми. Транснациональные проблемы, такие как терроризм, организованная преступность, распространение стрелкового оружия и незаконная миграция, вероятно, останутся основными факторами нестабильности и отсутствия безопасности на Юге. Несмотря на годы международной дипломатии, развития и обеспечения безопасности, Сахель продолжает сталкиваться с растущим экстремистским насилием, внутренним перемещением и отсутствием продовольственной безопасности. В Ливии политический процесс по разрешению многолетней гражданской войны все еще очень хрупок, а Тунис недавно пережил тревожные политические потрясения. Хотя «Исламское государство» (запрещено в России – прим. ред.) утратило свою территориальную опору в Сирии и Ираке, оно остается активным и стойким. Даже кажущаяся стабильность на Западных Балканах обманчива, о чем свидетельствует давняя глубокая политическая напряженность между Сербией и Косово и внутри Боснии и Герцеговины.

Нестабильность на юге НАТО, вероятно, усугубится из-за событий на Украине. На Западных Балканах конфликт усилил опасения, что действия России могут подбодрить националистов, что может привести к насилию. Страны Африки и Ближнего Востока уже сталкиваются с побочными эффектами, начиная от повышения цен на энергоносители и заканчивая отсутствием продовольственной безопасности. Эти страны особенно уязвимы к резкому сокращению экспорта пшеницы из России и Украины, что вызывает опасения, что сокращение поставок зерна может спровоцировать продолжающиеся кризисы в Сирии или Эфиопии и усугубить нестабильность в Египте и Ливане. Как подчеркнул генеральный секретарь ООН Антониу Гутерриш, российская агрессия против Украины «сеет семена политической нестабильности и беспорядков во всем мире».

Южное соседство с НАТО также становится все более важным театром в стратегическом соперничестве Запада с Москвой и Пекином. Расширение дипломатического и военного присутствия России на Юге, будь то прямо (как в Сирии) или косвенно через доверенных лиц и частные военные компании (как в Ливии и Мали), вызывает растущую озабоченность. Это растущее военное присутствие уже сказывается на усилиях союзников по борьбе с терроризмом, что недавно наблюдалось в Сахеле. Воспользовавшись политической нестабильностью в Мали, российской «группе Вагнера» удалось закрепиться в стране, что в конечном итоге привело к выводу французских и европейских войск в феврале 2022 года. По некоторым данным, российские наемники не только не способствовали стабильности в Мали, но уже участвовали в массовых убийствах, что имело место в городе Моура в конце марта.

Растущее военное присутствие России – и распространение российских систем вооружения – могут также подпитывать гонку вооружений на Юге и угрожать безопасности НАТО более традиционными способами. Например, российские вооружения, развернутые в Сирии, создали блокирующие зоны, ограничивающие свободу действий НАТО в Восточном Средиземноморье. Французский флот наблюдает значительное увеличение активности российского флота в Средиземном море с начала спецоперации, что вынудило французскую авианосную ударную группу, дислоцированную в этом районе, адаптировать свою позицию, чтобы избежать каких-либо недоразумений. В более широком смысле, продажа Россией оружия и распространение высокоточных боеприпасов и ракет могут также подпитывать гонку вооружений в таких местах, как Северная Африка, тем самым побуждая альянс смотреть на Юг через призму сдерживания.

Растущее политическое и экономическое влияние Китая также затрагивает интересы НАТО. Приобретение Китаем цифровой инфраструктуры на Юге – и его фактическая монополия на развитие беспроводных сетей пятого поколения (5G) в Африке – представляет собой долгосрочную политическую и военную проблему для НАТО и может усложнить способность альянса работать с его партнерами. Точно так же масштабные инвестиции Китая в транспортную и энергетическую инфраструктуру на юге Европы потенциально могут усложнить военную мобильность и готовность НАТО во время кризиса. Пекин также постепенно расширяет свое военное присутствие вдоль южного фланга НАТО, о чем свидетельствуют китайско-российские военно-морские учения в Средиземном море.

Адаптация подхода НАТО к Югу

Общие цели НАТО в отношении Юга на самом деле не сильно изменились в том смысле, что стабильность южного соседства остается ключом к евроатлантической безопасности. Что меняется, так это более широкий стратегический контекст и характер угроз и вызовов, исходящих с Юга. Это означает, что характер участия НАТО на Юге также должен адаптироваться как минимум тремя способами:

  1. Сдерживание на 360 градусов

Во-первых, НАТО следует использовать всесторонний подход к сдерживанию, основываясь на своем недавнем обязательстве «значительно усилить… долгосрочное сдерживание и обороноспособность» в ответ на события на Украине. Следует признать, что типы проблем сдерживания, с которыми сталкивается альянс на Юге, отличаются от тех, что стоят на Востоке и Севере. В то время как союзники усиливают свою передовую оборону вдоль восточного фланга НАТО, в том числе путем развертывания дополнительных сил и средств, для обеспечения безопасности южного фланга требуется другой подход, основанный на ротационном морском присутствии как в Средиземном, так и в Черном море.

Размышляя о будущем потенциала сдерживания и обороны НАТО, союзники должны стремиться укрепить доверие к морскому присутствию НАТО в этих стратегических районах, в частности, для устранения потенциальных пробелов с точки зрения командования и управления, размещения сил и развития потенциала. В более широком смысле, поскольку НАТО продолжает пересматривать свой подход к противоракетной обороне в свете растущей угрозы на Востоке, он также должен учитывать распространение высокоточных боеприпасов и ракет малой и средней дальности на Юге.

  1. Передовая устойчивость

Во-вторых, НАТО следует учитывать продолжающийся переход к непрямому подходу к проецированию стабильности. Это связано с формирующейся концепцией «передовой устойчивости», а именно с необходимостью укреплять способность партнеров НАТО как противостоять давлению со стороны противников, так и противостоять другим вызовам, таким как терроризм, организованная преступность и последствия изменения климата.

Такая передовая стратегия устойчивости должна ставить на первое место партнерские отношения как с региональными субъектами, так и с другими соответствующими субъектами, в частности – с Европейским союзом, учитывая, что местные потребности партнеров выходят за рамки сферы безопасности. В частности, НАТО необходимо будет выйти за рамки своего универсального подхода к партнерским отношениям (примерами которого являются Средиземноморский диалог и Стамбульская инициатива сотрудничества) и отдать предпочтение более индивидуальному, гибкому и двустороннему взаимодействию со странами региона. Альянсу также следует подумать о том, чтобы выйти за рамки существующих партнерских отношений, чтобы укрепить устойчивость не-партнеров в других частях Юга, таких как Сахель, Гвинейский залив и Африканский Рог.

Трансатлантическое разделение труда в антикризисном управлении

Наконец, союзники должны укрепить свою способность действовать быстро в случае кризиса в соседнем Юге. В связи с этим союзникам следует учитывать тот факт, что, несмотря на спецоперацию России на Украине, Китай остается «самым серьезным стратегическим конкурентом» Вашингтона и «временная проблема», которая неизбежно потребует перекалибровки присутствия США в Европе и ее окрестностях в среднесрочной перспективе. Это заставит европейских союзников взять на себя большую ответственность в сфере безопасности и обороны.

По мере того, как европейцы наращивают свои оборонные расходы и усилия, НАТО, возможно, останется их главным референтом, когда речь заходит о сдерживании и коллективной обороне. Однако, когда дело доходит до кризисного управления на Юге, европейцы могут предпочесть действовать в рамках небольших коалиций или через Европейский Союз. Принятие Стратегического компаса ЕС действительно свидетельствует об особом интересе к кризисному регулированию, в частности, за счет развития «потенциала быстрого развертывания», который позволит Европейскому союзу направить до 5000 военнослужащих в сценариях, варьирующихся от миссий по эвакуации до операций по стабилизации. Такие инициативы полезны для НАТО в целом, особенно если они дополняются укреплением отношений между ЕС и НАТО.

Вывод

События на Украине и необходимость переосмысления приоритетов неизбежно повлияют на продолжающиеся дебаты о будущей роли НАТО в ее южном соседстве. Нет никаких сомнений в том, что следующая стратегическая концепция подтвердит растущую значимость восточного фланга и будет включать де-факто приоритет коллективной обороны над управлением кризисами и коллективной безопасностью. Тем временем, союзники испытали «усталость от вмешательства» – как это видно в Афганистане, – что ускоряет переход к более непрямому подходу при проецировании стабильности.

Тем не менее, НАТО не должен упускать из виду Юг, который также является театром стратегического соперничества с Россией и Китаем. Кроме того, проблемы более транснационального или асимметричного характера, такие как терроризм, организованная преступность, распространение стрелкового оружия и нелегальная миграция, скорее всего, останутся основными факторами нестабильности на Юге.

На этом фоне альянс должен придерживаться всестороннего подхода к сдерживанию, чтобы его обновленная политика сдерживания также учитывала возникающие проблемы на Юге. Более того, НАТО следует инвестировать в устойчивость и развитие Юга, а также укреплять партнерские отношения с региональными и другими ключевыми игроками, начиная с Европейского Союза. Наконец, союзникам необходимо будет поддерживать свою готовность действовать в случае кризиса на Юге, не в последнюю очередь при сотрудничестве с ЕС.

Источник