Могущественная сила. Преимущество Америки и шанс Байдена

27.11.2020
Редакция Katehon публикует перевод статьи из журнала Foreign Affairs за январь/февраль 2021 г.

С тех пор, как более двух десятилетий назад госсекретарь США Мадлен Олбрайт назвала Соединенные Штаты «незаменимыми», как американцы, так и зарубежная общественность активно обсуждали это утверждение. Сегодня, когда срок полномочий президента Дональда Трампа подходит к концу, иностранные наблюдатели в США более склонны использовать другое слово: «некомпетентные».

Реакция администрации Трампа на самую насущную проблему в современном мире – пандемию коронавируса – была хуже, чем у любой другой страны. Это, в свою очередь, запятнало репутацию Соединенных Штатов: согласно недавнему опросу Pew Research Center, проведенному в 13 крупных экономических державах, в среднем 84 процента респондентов согласились с тем, что Соединенные Штаты плохо справляются с COVID-19. Безусловно, это очень суровая оценка. Тем не менее, ситуация с пандемией является лишь последним из ряда упущений, которые поставили под сомнение компетентность поведения США – как в отношении давних союзников, так и стран, к партнерству с которыми Вашингтон может стремиться в ближайшие годы.

Америка – это бренд, который когда-то ассоциировался с символами, изменившими мир: с творениями Стива Джобса, высадкой на Луну, Статуей Свободы. Но сейчас он ассоциируется с хаосом, разрушением и бессилием. Несмотря на всю критику, направленную в адрес внешней политики США в прошлые эпохи, иностранные лидеры и общественность в значительной степени сохраняли уважение к Соединенным Штатам, признавая их готовность предпринимать усилия и решать сложные задачи. И это важная (хотя и недооценённая) основа американской мощи.

Сегодня тот факт, что все меньше и меньше людей считают Соединенные Штаты способными решать большие проблемы, должен вызывать серьезную озабоченность. Особенно у тех, кто полагает, что руководство США должно играть центральную роль в решении глобальных проблем, преодоление которых требует опыта и способностей к эффективному построению коалиции.

Более того, в отличие от недавнего прошлого, сегодня у Соединенных Штатов есть мощный конкурент на мировой арене. И все чаще можно услышать, как люди противопоставляют отнимающий много сил демократизм Вашингтона беспощадной эффективности авторитарного правления Пекина.

Тем не менее, даже несмотря на то, что стремление к глобальному лидерству оказалось очень дорогостоящим для Соединенных Штатов и пошатнуло их позиции, Китай также неумело пытается примерить на себя эту роль. Сюда относится и замалчивание смертоносной пандемии, и ведение запугивающей дипломатии в сочетании с экстерриториальной воинственностью.

А также противоречивый подход к развитию, демонстрируемый китайским руководством, о чём свидетельствуют многочисленные нарушения в области прав человека, включая массовое интернирование уйгурского мусульманского населения. Эта реальность создает возможности для избранного президента Джо Байдена и его администрации.

Некоторые американцы уверены, что после окончания правления Трампа воодушевление в иностранных державах будет настолько огромным, что лидерство США по ключевым вопросам станет с радостью приветствоваться. Байден сказал, что его первым внешнеполитическим ходом будет призвать иностранных лидеров и сказать: «Америка вернулась, вы можете рассчитывать на нас». Он изложил планы по прекращению ухода США из международных организаций, отмене вредоносной политики, прекращению «вечных войн» и восстановлению союзов. Он также пообещал уделять приоритетное внимание борьбе с изменением климата – помимо борьбы с пандемией и ее последствиями, самой неотложной проблемой для каждой страны в мире.

Эти поступки попадут в заголовки газет, но (хотя они, конечно, необходимы) их будет недостаточно. Новому президенту придется бороться с широко распространенным мнением о том, что в ключевых областях Соединенные Штаты – государство, где проживает более 40 процентов всех лауреатов Нобелевской премии в области мира, литературы, экономики, химии, медицины и физики! – не обладают необходимой компетенцией для роли мирового лидера. Соответственно, восстановление американского лидерства должно включать более сущностную задачу – еще раз показать, что Соединенные Штаты способны справляться с проблемами.

Новая администрация справедливо отдаст приоритет решению внутренних проблем – прекращению пандемии, ускорению справедливого экономического подъема и реформированию изношенных демократических институтов. Байден заявил, что планирует вывести страну из текущего кризиса, «построив ее лучше» (building back better), чтобы противостоять экономическому неравенству, системному расизму и изменению климата. Однако для серьезных структурных изменений потребуется время.

Поэтому администрации Байдена следует также проводить внешнеполитические инициативы, которые могут быстро продемонстрировать опыт и компетентность Америки. Здесь Байден должен сделать акцент на политике, которая обеспечит четкие, ощутимые преимущества внутри самой Америки. Решение острых и значительных проблем за границей очень заметно для граждан (чего не скажешь о многих усилиях во внешней политике США в последнее время) и дает ощутимые результаты.

Это означает меньше риторических акцентов на абстрактном «либеральном международном порядке» – и больше наглядного решения проблем (подчёркивая, при этом, особое значение Соединенных Штатов), которые прямо сейчас имеют значение в жизнях сотен миллионов людей.

Для такого лидерства имеются три направления: глобальное распространение вакцины против COVID-19, расширение возможностей получения образования в Соединенных Штатах для иностранных студентов и ведение заметной борьбы с коррупцией внутри страны и за рубежом. Используя сильные стороны США и пользуясь «окном возможностей», созданным чрезмерным влиянием Китая, мы могли бы оказать ощутимое влияние на уверенность в компетентности США – необходимую основу для убеждения и создания коалиции, что жизненно важно для продвижения интересов США в предстоящие годы.

Некомпетентная Америка

Споры среди американцев о том, как Соединенным Штатам следует взаимодействовать с другими странами в эпоху после Трампа, привели к обоснованному вопросу: может ли Америка восстановить доверие международного сообщества, необходимое для того, чтобы снова стать лидером?

Байден вернет Соединенные Штаты к участию в Парижском соглашении по климату, во Всемирной организации здравоохранения и (если удастся обеспечить нужные условия) к ядерной сделке с Ираном. Он сказал, что его администрация возобновит участие в различных международных форумах и инициативах, от которых отказался Трамп, таких как Совет ООН по правам человека и Глобальный договор по миграции.

Байден пообещал положить конец деструктивной политике администрации Трампа, такой как запрет на поездки в страны с мусульманским большинством, сокращение числа беженцев в США до исторического минимума, разлучение семей беженцев на южной границе США, ссоры с союзниками и братание с авторитарными лидерами. И Байден пообещал использовать тесные связи, которые он установил за четыре десятилетия работы во внешней политике, чтобы убедить страны Азии и Европы в том, что на Вашингтон снова можно рассчитывать и видеть в нём надёжного союзника.

Эти шаги могут показать, что Соединенные Штаты являются добровольным и честным партнером, но их будет недостаточно, чтобы снять разумные опасения относительно компетентности американского руководства. Согласно опросам Gallup, за последние три года одобрение главенствующей роли США в более чем 130 странах резко упало. И только за последний год опрос Pew показал, что общественное доверие к Соединённым Штатам снизилось на двузначные цифры и достигло рекордно низкого уровня в Австралии, Канаде, Франции, Японии, Нидерландах, Швеции и Великобритании. Это обстоятельство Pew, в первую очередь, объясняет за счёт того, что Соединенные Штаты плохо справились с пандемией.

Помимо статистики, накопились другие примеры уменьшения веры в компетентность США. После того, как Трамп начал рекомендовать лекарства от малярии в качестве лечения COVID-19, органам здравоохранения в Африке, включая Африканский центр по контролю и профилактике заболеваний (главное учреждение здравоохранения на континенте), пришлось изо всех сил отговаривать людей от их приема.

Норвежский университет призвал своих студентов возвращаться домой из стран «с плохо развитыми услугами здравоохранения и инфраструктурой…, например, США». Журналист круглосуточного кабельного новостного канала N1 Боснии съязвил о Соединенных Штатах: «Вице-президент носит маску, а президент – нет. Некоторые сотрудники их носят; некоторые нет. Все действуют как хотят. Со временем Белый дом становится все больше и больше похож на Балканы».

Байдену придется бороться с широко распространенным мнением о том, что Соединенные Штаты не обладают компетенцией, заслуживающей доверия. Пандемия может быть самым важным событием в нашей жизни, и будет нелегко изменить впечатления о неспособности Соединенных Штатов принять эффективные ответные меры для защиты своих собственных граждан, не говоря уже о благополучии тех, что находятся в других странах. Рейнхард Бутикофер, член Европейского парламента от Германии, подметил, как Соединенные Штаты стали восприниматься в Европе: «Сияющий град на холме уже не так сияет, как раньше».

В 2009 году, когда Байден в последний раз вошел в исполнительную власть, те из нас, кто был частью администрации Обамы, столкнулись с аналогичными проблемами, вызванными катастрофической войной в Ираке и ответственностью Соединенных Штатов за мировой финансовый кризис. Президент Барак Обама предпринял шаги, аналогичные тем, которые обещал Байден: движение к воссоединению со структурами ООН и уплата взносов в ООН; запрещение неэтичных мер (к примеру, пыток); исправление ущерба, нанесенного альянсу вторжением в Ирак. И, самое важное, что Обама провозгласил: «Мы готовы встать во главе мира вновь».

Но хотя эти шаги были необходимыми и полезными для создания международной доброжелательности, мое собственное впечатление – как человека, проработавшего все восемь лет в этой администрации – таково, что акции Соединенных Штатов достигли своего пика в 2014-2015 годах, когда вера в лидерство США была подкреплена рядом видимых результатов.

В тот период Обама мобилизовал более 62 стран для искоренения вируса Эбола в Западной Африке, направив медицинских работников, построив отделения для лечения Эболы и задействовав лаборатории для проведения экспресс-тестов. Американские эксперты обсуждали новаторские идеи блокирования усилий Ирана по созданию ядерного оружия, а американские дипломаты заручились поддержкой Китая, России и других крупных держав, чтобы поддержать сделку, основанную на этих идеях.

Американские ученые и дипломаты задействовали огромный национальный опыт в области климата и политический капитал, чтобы заключить в Париже соглашение, которое содержало обязательства по сокращению выбросов и принятие других мер по смягчению последствий изменения климата почти во всех странах мира. К концу 2015 года, прогуливаясь по залам ООН в качестве посла США и общаясь с моими коллегами, я обнаружил ощутимо более высокий уровень веры в Соединенные Штаты и желание сотрудничать с нами, чем два года назад.

Восприятие внешней политики США как ненадежной и неустойчивой, конечно, гораздо более укоренилось сейчас, когда мир стал свидетелем столь радикального поворота от Обамы к Трампу. Более того, сильные электоральные позиции Трампа и поддержка, которую он получил от видных республиканцев в своих попытках отрицать победу Байдена, только усилят опасения, что предполагаемые улучшения во внешней политике США окажутся мимолетными.

Тем не менее, есть ещё что почерпнуть из опыта прошлого: каждая из названных инициатив эпохи Обамы опиралась не только на дипломатические связи, которые Байден и другие демократы справедливо пообещали восстановить. Им требовались – и были продемонстрированы – огромные оперативные ноу-хау и развертывание экономических, технических и разведывательных ресурсов, которые мало кто из других стран имел в своем распоряжении. Самое главное, они дали четкие ответы на вопросы, которые тогда вызывали наибольшую озабоченность общественности как в Соединенных Штатах, так и за рубежом.

Китайская ловушка?

Несмотря на все опасения, что Китай воспользуется уходом Соединенных Штатов с мировой арены, отчёты за последние нескольких лет не показали всплеска веры в Китай как альтернативного глобального лидера. Приход Китая к мировой власти был, пожалуй, наиболее ожидаемым событием в мире за последнее десятилетие, но опрос Gallup показал, что глобальный рейтинг одобрения Китая – в среднем 32% среди более чем 130 стран – за десять лет практически не изменился. Тот же опрос Pew, который показал существенное снижение одобрения деятельности США, также показал, что большинство опрошенных также неблагосклонны к Китаю, и во многих случаях эти взгляды только ухудшаются.

В Соединенном Королевстве пять лет назад неодобрение Китая составляло менее 40 процентов; сегодня оно составляет почти 75 процентов – эта тенденция также очевидна в Австралии, Канаде, Германии и Южной Корее. Сомнения относительно того, успешно ли Китай справился с пандемией, остаются высокими: в среднем 61 процент опрошенных считает, что Пекин плохо справился со эпидемией (и только США удостоились худшей оценки).

Боевые действия Пекина за последний год усугубили международное беспокойство. Китай усилил свою агрессивность вокруг Тайваня, в Южно-Китайском море, на границе с Индией и в Гонконге. Когда Австралия призвала к международному расследованию происхождения коронавируса, Китай в ответ ввел штраф в размере 80% на ячмень, ключевую экспортную статью Австралии.

Официальные лица Фиджи с ужасом наблюдали, как китайские дипломаты без приглашения явились на прием, посвященный Тайваню, и избили тайваньского дипломата, который пытался помешать им войти. После того, как Нидерланды изменили название своей торговой дипломатической миссии на Тайване на «Нидерландский офис в Тайбэе», что отразило выход двусторонних отношений за пределы экономики, Китай пригрозил отменить поставки медицинских материалов для борьбы с коронавирусом.

Запугивание, к которому прибегает Китай, уже вызывает негативную реакцию. Как показывают результаты опроса Pew, угрозы Пекина способствовали тому, что недоверие Голландии к президенту Китая Си Цзиньпину выросло на 17 процентных пунктов за год. В Австралии премьер-министр Скотт Моррисон теперь добивается новых полномочий, чтобы уменьшить влияние Китая в стране.

Министр обороны Канады осудил заключение в тюрьму двух ни в чем не повинных канадцев в отместку за арест в Канаде одного из руководителей Китая, ценив их как «дипломатию заложников». В первые месяцы пандемии министерство иностранных дел Франции публично упрекнуло китайского посла в Париже после того, как его посольство обвинило Францию в том, что пожилые люди «умирают от голода и болезней» в домах престарелых. Индия запретила более 100 мобильных приложений китайского производства в ответ на напряженность на границе, которая в течение нескольких месяцев привела к гибели более 20 индийских солдат.

Еще до пандемии во всем мире росло беспокойство по поводу китайского способа развития, чему в первую очередь способствовало масштабное строительство инфраструктуры, известное как проект «Один пояс и один путь» – и особенно высокие проценты, взимаемые по связанным с ней кредитам.

Трудности Шри-Ланки с обслуживанием своего долга в порту, построенном китайцами, позорно закончились сделкой, которая оставила проект под контролем Пекина. Когда премьер-министр Малайзии отменил финансируемые Китаем инфраструктурные проекты на миллиарды долларов, одобренные его предшественником, он объяснил: «Все дело в том, что приходится вливать слишком много денег, которые мы не можем себе позволить, которое мы не сможем выплатить. …с таким долгом, если мы не будем осторожны, легко стать банкротами».

После того как президент Танзании отменил сделки, заключенные его предшественником с Китаем, он аналогичным образом заметил, что только «сумасшедший» примет условия, которые были согласованы. В Нигерии политики потребовали официального расследования кредитной практики Китая после того, как прошлым летом распространились слухи о том, что Пекин может начать конфискацию активов страны. В Замбии бывший министр торговли обратился в Конституционный суд с просьбой вынести решение о законности секретных кредитных сделок, в результате которых страна задолжала Китаю четверть своего долга.

Ведутся споры о том, придерживается ли Пекин преднамеренной «дипломатии долговых ловушек», и сложно точно определить, сколько Китаю задолжали развивающиеся страны. Но исследование 2019 года показало, что 50 крупнейших получателей китайских займов имели долги перед Китаем в среднем на сумму около 15 процентов их ВВП (по сравнению с менее чем одним процентом в 2005 году).

Между тем, развитие инфраструктуры с помощью Китае потеряло свою привлекательность из-за опасений по поводу прозрачности, ухудшения состояния окружающей среды и большого количества китайских рабочих, занявших рабочие места, которые были доступны для местных жителей. Общественное противодействие проектам «Один пояс и один путь» проявляется даже в странах, которые вводят строгие ограничения на выражение инакомыслия, включая Казахстан, Лаос и Мьянму.

Многие страны, естественно, по-прежнему видят значительные возможности в более тесных отношениях с Китаем. Однако за последние четыре года мнения о Пекине как о мировом лидере стали более критическими. И это возможность для Байдена. Но чтобы умело воспользоваться ей, новая администрация должна восстановить репутацию Соединенных Штатов как компетентной страны.