Могущественная сила. Часть 2.

30.11.2020
Продолжение публикации

Первая часть

Час нужды

 
Демонстрация компетентности требует умения делать сразу несколько важных дел. Так поступала администрация Обамы во время финансового кризиса, спасая американскую экономику, а также побуждая G-20 предоставить более 1 триллиона долларов для стимулирования экономики других борющихся стран, тем самым помогая сохранить целостность мировой экономики. Соединенные Штаты могут вновь принять участие во всех соглашениях и международных организациях, которые им требуются, но наибольший рост влияния будет достигнут, если Америка продемонстрирует свою способность помочь многим странам в час наибольшей нужды.
 
Начиная с решения проблемы, из-за которой репутация Соединенных Штатов пострадала больше всего – пандемии, – администрация Байдена может возглавить глобальное распространение вакцины таким образом, чтобы это напомнило миру о том, что только Соединенные Штаты способны справиться с ситуацией. При любом президенте, кроме Трампа, правительство уже будет спешить с производством вакцины, и не только для внутреннего потребления. Америка также станет мировым лидером в разработке плана глобального распространения вакцины. 
 
Трамп же не проявил интереса к вакцинам, поступающим в другие страны. Наряду с инициированием выхода Соединенных Штатов из Всемирной организации здравоохранения, он с гордостью отказался от участия в COVAX – инициативе 184 стран, которая направлена на то, чтобы сделать два миллиарда доз вакцины доступными по всему миру до конца 2021 года (в основном для групп высокого риска и передовых медицинских работников).
 
Соединенные Штаты имеют хорошие возможности для вакцинации американцев, когда станет доступна безопасная и эффективная вакцина. Правительство США уже закупило 800 миллионов доз для 328-миллионного населения страны у компаний, стремящихся разработать жизнеспособную вакцину. Но вакцинации одних лишь американцев будет недостаточно, чтобы гарантировать благополучие наших граждан; глобальная пандемия не закончится полностью, и экономика США не восстановится в полной мере, в то время как COVID-19 все еще будет свирепствовать в других странах. Попытка Китая убедить мир в том, что он является «ответственной великой державой», помогая другим странам получить доступ к вакцинам, должна дать республиканцам дополнительный импульс для поддержки глобальных усилий даже в чрезвычайно сложных бюджетных условиях.
 
Байдену следует начать с присоединения США к проекту COVAX, который сыграет ключевую роль в справедливом распределении вакцин. Тем не менее, даже если он будет полностью профинансирован и сможет достичь своих целей, ожидается, что к концу 2021 года COVAX охватит лишь четверть населения мира.
 
Соединенным Штатам следует пойти дальше и наладить двустороннее партнерство со странами с низким и средним уровнем доходов, которым нужна помощь в решении сложных проблем вакцинации своих граждан. У Соединенных Штатов есть очевидное конкурентное преимущество в этом вопросе: их беспрецедентный научный опыт и непревзойденные глобальные дипломатические связи. Хотя в 2019 году Китай обогнал Соединенные Штаты по общему количеству дипломатических резиденций, наличие обширной дипломатической сети и ее использование во благо – это два совершенно разных вопроса. И Центр США по контролю и профилактике заболеваний (CDC), и Агентство США по международному развитию (USAID) имеют большой опыт работы с программами иммунизации и имеют давние рабочие отношения с министерствами здравоохранения, неправительственными организациями, академическими учреждениями и частным сектором в зарубежных странах.
 
Эксперты в области общественного здравоохранения ясно дали понять, что обеспечение широкого доступа к вакцине COVID-19 будет очень сложной задачей, требующей соблюдения строгих правил. Во-первых, точного контроля температуры во время транспортировки и хранения. Во-вторых, новых методов глобального распространения в условиях резкого сокращения коммерческих авиаперевозок (фармацевтические компании обычно отправляют половину своей продукции в грузовых отсеках пассажирских самолетов). Наконец, поиска и производства огромного количества материалов, таких как стеклянные флаконы и шприцы, а также разработки убедительных сведений о вакцинах, адаптированных к конкретным группам населения.
 
Доказательством этой проблемы служит недавняя оценка устойчивости цепочки поставок, проведенная логистической компанией DHL, которая пришла к выводу, что «большие части Африки, Южной Америки и Азии не могут быть легко обеспечены» вакциной из-за отсутствия технологий, необходимых для поддержания правильной температуры при транспортировке.
 
Обладая колоссальным опытом глобальных кампаний по иммунизации против полиомиелита, кори и оспы, а также недавней кампании против лихорадки Эбола в Западной Африке, Соединенные Штаты обладают исключительным потенциалом для помощи другим странам в их стратегиях управления вакцинацией. Эта помощь будет включать в себя поддержку в управлении глобальной логистикой и устранении неизбежных проблем, возникающих с международными цепочками поставок. Поддержку кампаний по информированию общественности. Предоставление технических знаний по контролю качества. Обучение местных медицинских работников – и реализацию программ по расширению доступа к вакцине и её распространения в труднодоступных сообществах. Все эти задачи потребуют задействования давних партнерских отношений США с правительствами и другими участниками в более чем 60 странах, где уже работают тысячи сотрудников CDC и USAID.
 
Судя по реакции на предоставление Америкой спасательной помощи в других чрезвычайных обстоятельствах, такие усилия также окажут значительное положительное влияние на положение США на международной арене. Хотя это ни в коем случае не является главной мотивацией, но это должно быть уместным соображением для администрации, которая будет пытаться показать скептически настроенному миру, что на Соединенные Штаты можно снова рассчитывать.
 
После цунами 2004 года в Индийском океане, землетрясения 2005 года в Пакистане и цунами 2011 года в Японии широко известная помощь США в случае стихийных бедствий почти сразу же вызвала благоприятное мнение о Соединенных Штатах в этих странах.
 
Более долгосрочный пример такого воздействия можно увидеть в сфере общественного здравоохранения, где в соответствии с Чрезвычайным планом президента по борьбе со СПИДом, международной инициативой президента Джорджа Буша, антиретровирусное лечение было предоставлено более чем 16 миллионам человек, включая 700 000 детей. В дополнение к огромным гуманитарным преимуществам, PEPFAR оказал значительное и продолжительное влияние на отношение иностранной общественности к Соединенным Штатам, вызвав существенное повышение позиции США среди стран, участвовавших в программе, согласно академическому исследованию 2014 года. Действительно, когда Буш покинул свой пост в 2009 году, Gallup оценил его рейтинг на уровне 34 процентов в Соединенных Штатах и ​​73 процента среди африканских стран.
 

Академическое превосходство

 
Хотя никакая инициатива не повлияет на лидерство США в области вакцин, один из лучших способов продемонстрировать изобретательность и ноу-хау Соединенных Штатов – это снова сделать наши университеты самыми привлекательными в мире для иностранных талантов. Байден пообещал положить конец явно предвзятой иммиграционной политике Трампа, включающей в себя гонения по отношению к мусульманам и бесчеловечные ограничения на предоставление убежища.
 
Но американские университеты занимают особое место для наших сторонников по всему миру, являясь важной составляющей в имидже США. Поэтому сокращение визовых барьеров, стоящих на пути обучения в Соединенных Штатах, и создание лучших и более доступных путей для иностранных студентов, позволяющих им работать в Соединенных Штатах после окончания учебы, может окупить как краткосрочные, так и долгосрочные дивиденды от расширения влияния США.
 
До президентства Трампа инициативы по привлечению иностранных студентов в Америку не вызывали споров. На протяжении многих десятилетий Соединенные Штаты были желанной целью для иностранных студентов. Ежегодно в США получают образование более одного миллиона не-американцев. По данным Государственного департамента, за четыре академических года (начиная с 2012 года) общее количество иностранных студентов, приезжающих в США, ежегодно росло от семи до десяти процентов, благодаря усилиям, которые получили поддержку обеих партий. Тем не менее, из-за новых визовых ограничений и антииммигрантской позиции администрации Трампа в 2018/19 учебном году (до пандемии) число новых учащихся сократилось на восемь процентов, по сравнению с четырьмя годами ранее.
 
Предыдущие администрации поддерживали международное образование, но их усилиям редко уделялось много внимания, поскольку они соответствовали общему впечатлению о Соединенных Штатах как о многонациональной стране, приветствующей иностранные таланты. Однако по прошествии последних четырех лет у Байдена появилась возможность перезапустить это начинание таким образом, чтобы повысить всемирное признание программы, позволяющей огромному числу иностранных студентов получить образование в Соединенных Штатах. А также повысить осведомленность внутри самой Америки о преимуществах такого подхода. 
 
Он также может помочь нейтрализовать леденящие кровь последствия ксенофобской риторики Трампа, которая еще до пандемии заставила многих молодых людей отказаться от учебы в Соединенных Штатах в пользу таких стран, как Австралия и Канада. Трудно придумать более целесообразный способ для Байдена оказать влияние на глобальное население, обеспокоенное дальнейшим развитием Соединенных Штатов, чем всеобщее одобрение того, что Америка снова принимает яркие молодые умы со всего мира.
 
До президентства Трампа инициативы по привлечению иностранных студентов в Соединенные Штаты не вызывали споров. Байден мог бы начать с выступления, объявив, что его администрация вместе с американскими университетами снова приветствует иностранных студентов, давая понять, что они являются ценностью, а не угрозой.
 
Администрация должна поставить цель снова ежегодно увеличивать количество иностранных студентов на 7–10 процентов, достигнутых ранее в этом десятилетии. И должна добиваться от университетов обязательств по найму сотрудников из тех частей мира, студенты которых исторически были недостаточно представлены в университетах США.
 
Байдену также следует включить обсуждение иммиграционной и визовой политики в более широкую дискуссию о том, как безопасно открыть Соединенные Штаты для всего мира. И ему следует предпринять ряд мер, которые сразу же помогут иностранцам, рассматривающим возможность обучения в Соединенных Штатах. Например, следует издать и опубликовать инструкции для сотрудников таможни и пограничной службы США, запрещающие преследовать и запугивать иностранных студентов, гарантируя, что им не придется подавать заявку на продление визы в процессе обучения. Необходимо воссоздание умирающего Академического консультативного совета по национальной безопасности, состоящего из ректоров университетов и экспертов в области образования, которые консультируют Департамент внутренней безопасности по вопросам влияния его политики на иностранных студентов, преподавание и академические исследования.
 
Байден также должен приказать ускорить рассмотрение поступающих заявок, определить, как модернизировать обработку заявлений на студенческую визу. Оценить, какие административные препятствия можно устранить, а какие процессы можно ускорить и сделать более прозрачными для студентов, чьи судьбы часто остаются в подвешенном состоянии, поскольку они слишком долго ожидают необходимых разрешений.
 
Такая образовательная инициатива принесет много пользы. В то время, когда вера в привлекательность Америки пошла на убыль, иностранные студенты получат доступ к знаниям и инновациям в Соединенных Штатах. Новые возможности, дружба и профессиональные отношения породят прочное доверие к Америке.
 
Между тем, во время длительного и трудного восстановления экономики приток иностранных студентов будет означать, что больше денег будет вложено в американскую экономику. В 2019 году, несмотря на сокращение числа новых учащихся, международное образование было шестой по величине экспортной статьёй сектора услуг США, внесло в экономику США почти 44 миллиарда долларов и, согласно анализу Министерства торговли, проведенному во время администрации Трампа, поддержало более 458 000 рабочих мест.
 
В то время как Китай стал основным направлением для студентов, желающих учиться за границей, эта инициатива также явилась бы важным противовесом, привлекая международные таланты, знакомя будущих лидеров с ценностями открытого общества и делая многих из них пожизненными послами демократии – устанавливая прочные связи между их странами и Соединенными Штатами.
 
Поскольку американские университеты мирового класса всегда были маяком для успешных молодых людей разных национальностей, многие иностранные выпускники основали компании и сделали свои научные открытия в Соединенных Штатах. Другие, вернувшиеся домой, возвысились до управления своими странами: как недавно отметил Bloomberg, более 20 процентов нынешних африканских лидеров учились в Соединенных Штатах, в том числе руководители Эфиопии, Кении и Сомали.
 
Долгосрочные выгоды от налаживания связей с новыми поколениями иностранных граждан привлекают и руководство Китая. «Более 300 мировых лидеров, включая президентов, премьер-министров и министров по всему миру, окончили университеты США, но лишь несколько иностранных лидеров окончили китайские университеты, – сказал в 2017 году Ван Хуэйяо, влиятельный советник Государственного совета Китая. – Таким образом, нам все еще необходимо прилагать усилия для расширения академического обмена и обучения большего числа политических элит из других стран».
 
Конкурентное преимущество Соединенных Штатов всегда проистекало из их многообразия и способности предоставлять возможности. Американцы должны гордиться тем, что большинство самых ценных стартапов в США были созданы иммигрантами, четверть из которых приехали в Соединенные Штаты в качестве иностранных студентов. Обеспечение продолжения этой тенденции – и дополнительные усилия по её рекламе – продемонстрируют людям во всем мире, что еще слишком рано делать ставку против американского влияния.
 

Борьба с коррупцией

 
Если распространение вакцины позволит использовать возможности США для спасения жизней, а расширение возможностей получения образования продемонстрирует интеллектуальную мощь и открытость США, то глобальная инициатива по борьбе с коррупцией также может принести пользу. Она позволила бы Соединенным Штатам наглядно мобилизовать свои уникальные возможности для отслеживания, раскрытия и преследования финансовых преступлений, удовлетворяя требования об ответственности, исходящие от граждан во всех уголках мира.
 
Байден пообещал выпустить президентскую директиву, объявляющую борьбу с коррупцией «одним из основных интересов национальной безопасности». Он также пообещал провести крупный саммит с представителями других демократических стран в течение первого года своего пребывания в должности, где коррупция будет одним из ключевых вопросов. Но он может пойти дальше, сделав борьбу с коррупцией центральным элементом своей международной повестки дня.
 
Соединенные Штаты являются центральным узлом глобальной финансовой системы, которая в период с 1999 по 2017 год пропустила через себя не менее 2 триллионов долларов в виде средств, связанных с торговцами оружием, наркоторговцами, отмывателями денег, лицами, уклоняющимися от санкций, и коррумпированными чиновниками. 
 
Реальная сумма незаконных денег, проходящих через мировую экономику, несомненно, намного больше (2 триллиона долларов включают только то, что отмечено самими банками), при этом ежегодные коррупционные издержки за 2019 год, возможно, достигнут примерно 4 триллионов долларов – пяти процентов мирового ВВП. По оценкам Всемирного банка, каждый год физические и юридические лица теряют 1 триллион долларов только в качестве взяток.
 
На благо граждан – как в самой Америке, так и за рубежом – администрация Байдена может возглавить изменения, которые пресекут коррупцию, отмывание денег и глобальное уклонение от уплаты налогов. То есть перекроет каналы, которые позволяют финансировать авторитарных лидеров и партии; решит проблемы, усугубляющие неравенство доходов и нарушение права личности.
 
Заметный рост автократов и популистов во всем мире вызвал тревожное ощущение усиления репрессивных режимов, но коррупция является их ключевой уязвимостью. Они могут считать, отвергая принципы прав человека или открыто восхищаясь «китайской моделью» авторитарного капиталистического управления, что «издержки» со стороны избирателей невелики. Но ни один лидер не хочет, чтобы стало известно, что он использовал свое властное положение и привилегии, помогая себе и своим друзьям получить прибыль за счет граждан.
 
Гнев по поводу коррупции и неправомерных действий стал движущей силой волны массовых протестов во всем мире. За последнее десятилетие Центр стратегических и международных исследований зафиксировал ежегодный рост количества протестов, проходящих по всему миру, в среднем на 11,5%. При этом противодействие коррупции играет центральную роль примерно в половине из 37 рекордных крупных протестных движений, которые произошли в 2019 году.
 
В некоторых странах, включая Алжир, Ирак, Ливан, Мальту и Судан, эти протесты привели к отставке лидеров и смене правительства. В последние годы разоблачение влиятельной бразильской строительной фирмы Odebrecht, дававшей взятки на общую сумму 788 миллионов долларов по всей Латинской Америке, привело к свержению крупных политических фигур и перевернуло политику во многих странах региона.
 
Хотя не каждый коррупционный скандал приводит к таким драматическим последствиям, академические исследования предоставляют достаточно доказательств того, что восприятие коррупции вносит значительный вклад в недовольство демократией, особенно в устоявшихся демократиях. Таким образом, активная борьба с коррупцией может сыграть весомую роль в сдерживании глобального демократического спада – и в то же время помочь странам сохранить ценнейшие государственные средства во время пандемии и связанного с ней экономического кризиса.
 
Как и в случае с большинством основных внешнеполитических вопросов, основу лидерства Байдена необходимо будет заложить дома, в самой Америке, начиная с мер по наведению порядка после самого коррумпированного и самоуправного президентства в истории США. Финансовые учреждения и другие субъекты частного сектора, которые были уличены в отмывании грязных денег, похоже, рассматривают штрафы как издержки ведения бизнеса. Для подлинного сдерживания коррупции необходимо применение более суровых санкций, включая уголовное преследование. 
 
И демократам необходимо посвятить себя трудной работе по отмене решения Верховного суда от 2010 года, которое разрешило корпорациям и другим группам нести неограниченные расходы на избирательную кампанию. А также принять дополнительные меры по недопущению поступления иностранных денег на предвыборные кампании в США.
 
Но и на международной арене многое предстоит сделать. Соединенные Штаты могут настоять на том, чтобы каждая страна взяла на себя минимальные антикоррупционные обязательства, которые помогут заключить более выгодные торговые соглашения с США – тем самым увеличивая техническую помощь странам, которые стремятся стать лучше. Америка может использовать коррупционный аспект Глобального закона Магнитского, координируя санкции против коррумпированных лиц и организаций с союзниками США.
 
В тех странах, где уже действуют достойные правила, администрация Байдена может поощрять гораздо более широкое применение законов, запрещающих иностранное взяточничество и отмывание денег (поскольку их соблюдение во всем мире заметно снизилось). Действительно, по данным Transparency International, только четыре из 47 ведущих стран-экспортеров активно применяют законы о борьбе со взяточничеством.
 
Борьба с коррупцией – еще одна область, в которой Соединенные Штаты имеют конкурентное преимущество перед Китаем. С 1977 года Закон о борьбе с коррупцией за рубежом (FCPA) запрещает американским гражданам и компаниям давать взятки иностранным чиновникам за границей и требует прозрачной отчетности. Хотя Трамп пытался избавиться от FCPA, и количество новых расследований FCPA в последнее время сократилось, Министерство юстиции и Комиссия по ценным бумагам и биржам продолжают обеспечивать его соблюдение, а также поддерживают Конвенцию о борьбе с взяточничеством, принятую Организацией экономического сотрудничества и развития. 
 
В отличие от Китая – крупнейшего в мире экспортера, с его второй по величине экономикой и повсеместными штаб-квартирами компаний, замешанных в многочисленных коррупционных скандалах в других странах – который в период с 2016 по 2019 год не расследовал случаев взяточничества за рубежом.
 
Компании-пустышки, зарегистрированные в Соединенных Штатах, часто используются коррумпированными иностранными субъектами для сокрытия украденных государственных средств или для сокрытия платежей, полученных ими посредством взяток и откатов.
 
Соединенные Штаты должны обновить свои методы борьбы с отмыванием денег, которые не реформировались десятилетиями. Нужно обеспечить принятие в Конгрессе двустороннего законодательства под названием «Закон о корпоративной прозрачности» или посредством собственных исполнительных действий администрации Байдена, включая требование раскрытия информации о том, кто на самом деле получает прибыль от собственности, компаний и трастов, зарегистрированных в США (или контролирует их).
 
Обязуя создать публичный реестр выгодополучателей, администрация Байдена должна оказать давление на другие страны, чтобы они сделали то же самое, закрывая лазейки в Европе и за ее пределами, что поможет установить правовой надзор за истинными владельцами. Такие реестры незаменимы для выявления и расследования незаконных денежных потоков.
В качестве дополнения, Байден должен также дать указание спецслужбам США выделить больше ресурсов на раскрытие крупных транснациональных финансовых преступлений. Контролируя, чтобы администрация не уделяла непропорционально большого внимания установлению технических стандартов и не пренебрегала сбором доказательств, необходимых для фактического создания дел и ликвидации коррупционных сетей.
 
Немногие люди – будь то в Соединенных Штатах или где-либо еще – вероятно, знают о таких программах или судебных преследованиях, даже если эти механизмы работают так, как задумано. Чтобы повысить авторитет антикоррупционных усилий США, администрации Байдена следует рассмотреть возможность принятия мер для обеспечения того, чтобы обычные граждане, пострадавшие от коррупции, действительно увидели выгоды от правоприменения.
 
Когда западные страны возвращают доходы от взяточничества иностранцев, они, как правило, рефлекторно возвращают деньги в казну иностранных государств. Вашингтону следует изучить механизмы, с помощью которых лица, пострадавшие в результате дачи взяток или хищения национальных активов, могут получить компенсацию, поощряя другие страны двигаться в том же направлении.
 
Правовая система США предъявляет строгие требования к установлению статуса лица или группы лиц в суде. Однако важно, чтобы те, кто пострадал от коррумпированных субъектов, получили гораздо более ощутимую отдачу от глобальной антикоррупционной работы Соединенных Штатов. Это уместно, например, если граждане пострадали в результате хищения государственных средств, которые могли быть использованы для покупки аппаратов ИВЛ – или имела место опасность для здоровья, возникшая в результате ошибочной выдачи экологических разрешений.
 
В качестве вице-президента Байден потратил много времени, отстаивая интересы антикоррупционной комиссии Гватемалы, известной как CICIG, которая возбудила дела против сотен нынешних или бывших правительственных чиновников в стране. Она была создана ООН и финансировалась Соединенными Штатами и другими внешними донорами. Эксперты независимой комиссии расследовали укоренившиеся в стране преступные сети, а затем работали с гватемальскими коллегами для судебного преследования взяточничества и других раскрытых ими преступлений.
 
CICIG могла похвастаться 85-процентным успехом в разрешении дел (комиссия наблюдала как за действующим президентом, так и за действующим вице-президентом) и стала самым популярным учреждением в Гватемале. Но в 2019 году она была распущена правительством Гватемалы без особых протестов со стороны администрации Трампа. Её внутренняя известность была лишь одним из выражений желания граждан всего мира видеть борьбу с коррупцией и беззаконием, осуществляемую независимыми органами. Таков общий принцип, за которым (как все должны понимать) стоят Соединенные Штаты.
 
При администрациях Обамы и Трампа бюджет Госдепартамента на борьбу с коррупцией составлял в среднем всего 115 миллионов долларов в год. Требуются дополнительные ресурсы, которые следует сочетать с директивой для американских дипломатов о частом обсуждении вопросов коррупции с иностранными коллегами и с назначением высокопоставленного координатора Белого дома по борьбе с коррупцией. Он будет руководить многочисленными задействованными агентствами и сигнализировать о приоритетности проблемы внутри страны и за рубежом.
 

Насущные мировые потребности

 
Эти инициативы не исцелят разделенную нацию, еще больше разделенную из-за спорных выборов 2020 года. Они не заставят иностранных лидеров или общественность забыть нарушенные американские обещания, вредоносную политику Америки – или тот факт, что в Соединенных Штатах один из самых худших в мире показателей смертности на душу населения от COVID-19 среди всех стран с высоким уровнем дохода. И они не сделают Китай менее грозным соперником.
 
Однако эти инициативы могут удовлетворить большую часть мировых потребностей, существующих в данное время: помогут странам оправиться от смертельной пандемии; поддержат людей, отчужденных ксенофобским поворотом Соединенных Штатов; утолят жажду обретения формы правления, подотчетной гражданам.
 
Они также напомнят миру не о туманном «возвращении лидерства США», а о конкретных возможностях Америки. Эти активы, растраченные или заброшенные Трампом, остаются ключевыми сильными сторонами, которые только Соединенные Штаты могут реализовать.