Международные кредиты в климатической политике ЕС: старые конфликты, новые вызовы

За последние несколько десятилетий репутация Европейского союза и Германии как пионеров климатической политики укрепилась благодаря сравнительно раннему и значительному прогрессу, достигнутому в расширении использования возобновляемых источников энергии в некоторых частях Европы. Примерно через пять лет после того, как климатическая политика была скорректирована с целью достижения нулевого уровня выбросов парниковых газов, на первый план выходят проблемы и конфликты, которые едва ли играли роль в предыдущей целевой структуре (сокращение выбросов на 80-95% к 2050 году). За двадцать лет до наступления целевого года, который Германия установила для себя для достижения нейтральности по отношению к парниковым газам (двадцать пять лет в соответствии с целевым показателем ЕС), важно разработать стратегию “последней мили” на пути к нейтральности по отношению к парниковым газам при одновременном резком сокращении выбросов. Помимо разъяснения того, как обращаться с технологиями, подлежащими критическому обсуждению, такими как управление выбросами углерода, пионеры климатической политики должны ответить на вопрос о том, какую роль должны играть международные кредиты.

За последние два-три года произошел политический поворот в том, что касается управления выбросами углерода. Ранее улавливание и хранение углерода (CCS), улавливание и утилизация углерода (CCU) и удаление диоксида углерода (CDR) в значительной степени игнорировались - не в последнюю очередь в Германии - как стратегии борьбы с выбросами, которые трудно сократить (CCS/CCU) или остаточными выбросами (CDR). С тех пор их использование стало предметом противоречивых дебатов. Только после того, как стали доступны результаты исследований по моделированию чистого нуля, а промышленность и наука оказали давление, эта тема заняла видное место в политической повестке дня. Сегодня Германия входит в число тех государств ЕС, которые активно продвигают дискуссию на эту тему и демонстрируют свою поддержку этим технологиям.

В случае с международными кредитами наблюдается очень похожая ситуация. В 2015 году стороны, подписавшие Парижское соглашение, договорились создать основу для международного сотрудничества и торговли сертифицированными проектами по смягчению последствий, некоторые из которых могут быть использованы для достижения национальных целей. Последовавшие за этим переговоры были длительными, и только в последние годы подписавшие соглашение государства смогли согласовать общую структуру рамочного соглашения. На конференции по климату в Баку в ноябре 2024 года (COP29) было сочтено, что наиболее важные структурные аспекты были прояснены. После этого партии Германии ХДС, ХСС и СДПГ в своем коалиционном соглашении договорились о включении международных кредитов в новую цель ЕС по снижению выбросов на 2040 год и в Европейскую систему торговли квотами на выбросы (EU ETS). Тем самым они спровоцировали дискуссию в масштабах всего ЕС, в ходе которой позицию Германии поддержали, в частности, Франция и Польша.

Старые конфликты и новая политическая ситуация

В климатической политике компенсационные механизмы долгое время считались неэффективными и, по-видимому, подрывающими амбиции отдельных стран в области климатической политики. Эта оценка была подтверждена негативным опытом с кредитами, выданными в рамках Киотского протокола, которые были частично интегрированы в систему торговли квотами на выбросы ЕС. В течение этого периода выявлялись некачественные кредиты и раскрывались случаи мошенничества. Не в последнюю очередь в результате последовавших критических обсуждений Европейский закон о климате (Регламент 2021/1119) ограничивает достижение целевых показателей по смягчению последствий на 2030 год (чистое сокращение выбросов парниковых газов на 55% по сравнению с 1990 годом) и 2050 год (нейтральность выбросов парниковых газов) территорией ЕС. Но сегодня, когда лица, принимающие решения, сосредоточены на кризисе в европейской промышленности и конкурентоспособности европейских производителей, международные кредиты возрождаются как элемент климатической политики ЕС под лозунгом “гибкости” и в соответствии с принципом “Европа не может спасти климат в одиночку”.

Мотивы, лежащие в их основе, сложны. С одной стороны, есть действующие лица, которые ведут дискуссию с целью ослабить амбиции ЕС в области климатической политики или подорвать доверие к ним в целом, усиливая неопределенность. С другой стороны, есть те, кто рассматривает статью 6 как предоставляющую возможность обеспечить защиту существующей архитектуры климатической политики от ослабления и более далеко идущих реформ. Они считают, что статья 6 допускает новые гибкие возможности, которые могли бы помочь стабилизировать альянсы, угрожающие распасться в нынешней ситуации. Однако вопрос о том, приведут ли текущие дебаты по статье 6 в конечном итоге к стабилизации или ослаблению климатической политики, остается открытым. Но, учитывая огромное внимание политиков, возникает главный вопрос: дает ли открытость климатической политики ЕС международным кредитам возможность подготовиться к последнему этапу в достижении климатической нейтральности и в то же время достичь этой цели более эффективно с точки зрения затрат? Или нынешняя дискуссия служит, прежде всего, стратегией избежания фундаментальных вопросов и конфликтов? Анализ процессов, связанных с задачей ЕС по смягчению последствий до 2040 года, а также проблем и возможностей, связанных со статьей 6, может помочь осмыслить как дискуссию, так и различные позиции, представленные в ней.

Цель до 2040 года: международные ожидания и внутренние конфликты ЕС

Установление цели по смягчению последствий к 2040 году дает возможность сформировать следующий этап европейской политики в области климата. Европейская комиссия, и не в последнюю очередь ее президент Урсула фон дер Ляйен, значительно задержали политический процесс. Как эта задержка, так и новый акцент на международных кредитах в качестве “гибкого варианта” отражают изменившуюся политическую ситуацию, в которой климатическая политика вновь нуждается в оправдании. Но время для официального утверждения цели на 2040 год истекает - и это происходит, по крайней мере, по двум причинам.

Во-первых, ранее планировалось использовать целевой показатель на 2040 год в качестве ориентира для определения национального взноса ЕС (NDC), включая промежуточный целевой показатель на 2035 год. Однако официальным крайним сроком представления NDC был февраль 2025 года; и теперь потребуется политическая активность, чтобы достичь соглашения по целевому показателю на 2040 год и основанному на нем NDC до COP30 в Белене, Бразилия, в ноябре 2025 года. Государства-члены должны были бы не только быстро прийти к консенсусу как по целевому показателю на 2040 год, так и по NDC; также может потребоваться творческий подход к процедурам - например, влияние Европейского парламента может быть, по сути, ограничено. Вопрос о том, удастся ли сохранить связь между целевым показателем на 2040 год и промежуточным целевым показателем на 2035 год, является как политическим, так и процедурным вопросом. Действительно, устранение этой связи могло бы упростить представление NDC задолго до COP30; в то же время это создает риск принятия целевого показателя на 2035 год, который несовместим с чистым целевым показателем в 90 процентов на 2040 год. Между тем, за задержкой процесса вступления в ЕС внимательно следят на международном уровне. Будучи давним сторонником идеи о том, что процедурные механизмы управления являются важным элементом Парижского соглашения, ЕС в настоящее время подрывает свои собственные притязания на лидерство. И в результате внутренней блокады внутри ЕС и несоблюдения сроков может случиться так, что в будущем другие государства будут еще менее склонны серьезно относиться к срокам в процессах ООН.

Во-вторых, обновление всех важных инструментов климатической политики в ЕС - ETS I/II, Регламента распределения усилий (ESR) и Регламента землепользования, изменений в землепользовании и лесного хозяйства (ЗИЗЛХ) - обязательно основывается на уровне амбициозности цели на 2040 год. Любая дальнейшая задержка в целевом процессе отодвинет на второй план трудоемкие законодательные процессы, необходимые для пересмотра политических инструментов. Учитывая значительно более узкое большинство в Европейском парламенте и неустойчивое большинство в Совете, возможно, не удастся завершить работу над всеми досье до выборов в ЕС в 2029 году, что создаст обстановку значительной неопределенности незадолго до начала нового торгового и целевого периодов (начиная с 2031 года).

Международные кредиты на следующем этапе климатической политики ЕС

Толчок к обсуждению цели по смягчению последствий к 2040 году недавно дала Германия: заметное упоминание этой цели в коалиционном соглашении нового правительства Германии придало новый импульс предварительным переговорам в Брюсселе. Примечательно не только то, что Германия, крупное и влиятельное государство - член ЕС, взяла на себя обязательство поддерживать чистый целевой показатель в 90%; условия, изложенные в коалиционном соглашении, также имеют важное значение. Основное внимание уделяется запланированному использованию кредитов по статье 6: в соглашении говорится, что должно быть возможно достичь до 3% от целевого показателя на 2040 год за счет “сертифицированных и постоянных проектов [...] в неевропейских странах-партнерах для экономически обоснованного сокращения остаточных выбросов”. Хотя это обсуждение назревало в течение некоторого времени, многие заинтересованные стороны в значительной степени игнорировали его, часто ссылаясь на Европейское законодательство о климате, в котором, как отмечалось выше, говорится, что существующие целевые показатели на 2030 и 2050 годы должны быть достигнуты в рамках Европейского союза, то есть без международных кредитов.

Как только предложение Комиссии будет опубликовано и начнется обычная законодательная процедура, на первый план выйдет вопрос о том, как следует сформулировать цель на 2040 год. Два элемента, которые часто обсуждаются в качестве вариантов гибкости, особенно актуальны для предстоящих дебатов. Первый вопрос заключается в том, можно ли и в каком объеме использовать международные кредиты для достижения целевого показателя. Второй вопрос касается роли CDR и того, следует ли ограничить его вклад в достижение целевого показателя. В ходе дебатов, которые ожидаются в ходе законодательного процесса, три целевых проекта будут служить центрами притяжения для позиционирования в соответствии с которыми также возможны компромиссные варианты.

Европейский научно-консультативный совет по изменению климата (ESABCC) рекомендует установить к 2040 году отдельные целевые показатели по общему сокращению выбросов и абсорбции углекислого газа. Однако, в отличие от немецкой коалиции, ESABCC призывает к сокращению выбросов на 90-95% в рамках ЕС. Таким образом, он выступает против статьи 6 как варианта гибкости и против возникающих дебатов о том, допустимо ли пропорциональное достижение 90-процентного целевого показателя за счет использования международных кредитов.

Если международные кредиты и абсорбция углерода должны быть включены в план целевых показателей, то установление отдельных целевых показателей послужило бы наиболее четким политическим сигналом. Точные целевые значения менее важны, чем четкое разделение между валовыми сокращениями выбросов, чтобы можно было институционализировать количественный спрос на CDR и кредиты по статье 6. Это окажет влияние на обе области, для которых безопасность инвестиций имеет важное значение, но пока отсутствует. Однако очень детальная разработка целевого показателя потребовала бы длительных политических переговоров и компромиссов. Нехватка времени и напряженная ситуация с климатической политикой говорят в пользу того, чтобы другие варианты также были включены в стратегическое планирование. Не в последнюю очередь, меньшее число голосов в Европейском парламенте и Совете может быть причиной того, что в ходе текущих законодательных процессов не будет дальнейшей конкретизации.

Кроме того, следует ожидать, что в рамках законодательного процесса, направленного на дополнение цели Европейского климатического законодательства к 2040 году, будут предприняты попытки внести дальнейшие изменения в Регламент. Государства-члены и заинтересованные стороны, которые скептически относятся к амбициозности Закона о климате, скорее всего, выступят за то, чтобы, например, пересмотреть целевые показатели на 2050 год, возможно, включив в них международные кредиты. Такая инициатива не стала бы неожиданностью в нынешней политической обстановке. Тем не менее, изменение целевой структуры в соответствии с этими требованиями было бы не только спорным в ЕС, но и проблематичным с точки зрения Парижского соглашения. Это связано с тем, что статья 6 предусматривает использование международных кредитов “для достижения более высоких целей” в усилиях стран, подписавших соглашение, по смягчению последствий. Возможным выходом могло бы стать принятие более конкретного целевого показателя чистых отрицательных выбросов после 2050 года, поскольку в нынешней формулировке многие вопросы по-прежнему остаются без ответа.

Основная проблема: дополнительность

Помимо вопроса о том, следует ли и каким образом включать международные кредиты в целевую структуру, существует еще одна основная проблема: дополнительность реализуемых сертифицированных проектов по смягчению последствий. Парижское соглашение коренным образом изменило институциональную структуру международного взаимозачета. В отличие от Киотского протокола, который предусматривал обязательные целевые показатели сокращения выбросов только для промышленно развитых стран, все подписавшие его государства теперь обязаны представлять NDC. Это меняет отношения между странами, которые приобретают кредиты, и принимающими странами (теми, в которых реализуются сертифицированные проекты): если кредиты от принимающей страны учитываются при достижении целевого показателя страной-покупателем (как так называемые передаваемые на международном уровне результаты по предотвращению изменения климата или сокращению выбросов A6.4), возникает риск того, что достижение и/или амбициозный уровень климатических целей принимающей страны будут подорваны (из-за завышенной цены).

Это правда, что такие противоречивые цели могут быть смягчены с помощью методологий, требований к прозрачности и правил бухгалтерского учета. Однако, учитывая растущее политическое давление на промышленно развитые страны с целью достижения их целей в области климата, было бы нецелесообразно полагаться исключительно на эффективность этих мер. Институционализация спроса на кредиты по статье 6 в целевой архитектуре ЕС одновременно повысит стимулы и усилит давление на разработку методологий и проектов таким образом, чтобы большое количество кредитов станет доступно на ранней стадии. Это может негативно сказаться на качестве проектов, в том числе на их дополнительности, и способствовать завышению продаж принимающими странами.

Почему дискуссия по-прежнему важна

Несмотря на такие риски, в стратегическом плане имеет смысл начать открытое обсуждение вопроса о международных кредитах прямо сейчас, а не в середине 2030-х годов, когда не останется времени для поэтапного подхода и корректировок. В поддержку этого утверждения есть три аргумента.

Во–первых, реформы на уровне ЕС занимают годы - это относится не только к законодательному процессу, но и к внедрению и разработке стимулов. Своевременное обсуждение позволило бы упорядоченно создать структуры управления и разработать стандарты качества, включая механизмы и временные резервы для внесения изменений в случае нежелательных результатов.

Во-вторых, активное участие ЕС в осуществлении статьи 6 является мощным политическим сигналом для усиления процессов, связанных с Рамочной конвенцией ООН об изменении климата (РКИК ООН). Не в последнюю очередь в период геополитической напряженности и растущего скептицизма по отношению к многосторонним механизмам, примером чего является выход Соединенных Штатов из Парижского соглашения, ЕС может продолжать играть здесь ведущую роль. Кроме того, международная торговля квотами на выбросы углерода остается важной для многих стран Глобального Юга; и эти страны будут играть более важную роль, когда дело дойдет до дальнейшего развития РКИК ООН.

В-третьих, обсуждение статьи 6 дает возможность рассмотреть проблему остаточных выбросов. Функция статьи 6 не должна сводиться к использованию классического компенсационного механизма, который служит для снижения внутренних амбиций. Скорее, это может послужить - при соблюдении соответствующих условий - продвижению технологий: например, глобальному технологическому прогрессу в области долговременного CDR, такому как прямое улавливание и хранение углерода в воздухе, потенциал расширения которого в ЕС ограничен. Страны с богатыми запасами возобновляемых источников энергии были бы лучше приспособлены для внедрения этих технологий. Более того, очевиден дополнительный характер долгосрочных проектов CDR, а разработка сложных и бюрократических систем и процессов проверки, таких как те, которые используются для проектов (повторной) посадки лесов, стала бы гораздо более простой. Тем не менее, необходимо позаботиться о том, чтобы хранилища CO2 и другая необходимая инфраструктура не оказывали негативного воздействия на местное население.

Составление списков положительных результатов для определенных типов проектов не является новым подходом к использованию международных кредитов, но эти списки уже доказали свою эффективность в рамках предыдущих механизмов и могут оказывать важное регулирующее воздействие. Если бы обсуждаемые 3% были истолкованы как величина, которая применяется для долгосрочного удаления CO2 в странах-партнерах, ЕС мог бы воспользоваться возможностью для создания спроса и тем самым сыграть ключевую роль в создании как формирующегося рынка, так и стандартов качества. Это стало бы противовесом некачественным кредитам, которые вытеснили бы их на рынок. Кроме того, было бы гораздо проще интегрировать постоянные кредиты CDR в европейские инструменты, чем в случае с менее надежными методами изъятия - последние пришлось бы защищать от обратимости, что потребовало бы значительных бюрократических затрат. Таким образом, более узкое толкование, ограничивающееся постоянным удалением CO2, с большей вероятностью поддержало бы стабильность и доверие к инструментам политики, чем более широкое толкование, допускающее использование всех зачетных единиц.

Последняя миля - на данный момент

Примерно за двадцать лет до того, как в Германии (и примерно через двадцать пять лет в ЕС) будет достигнута цель по чистому нулевому выбросу парниковых газов, пришло время сориентировать инструменты климатической политики на то, что является - по крайней мере, на данный момент - последней милей. Неизбежно придется принимать политически сложные решения. Вопросы, которые долгое время игнорировались, такие как регулирование выбросов углерода и международные кредиты, все чаще фигурируют в дискуссиях по климатической политике и в скором времени ожидают далеко идущих решений. В зависимости от результатов принятых решений существующая архитектура климатической политики может быть подорвана, но, в то же время, предстоящие реформы могут защитить существующие инструменты. В любом случае, политическое давление вряд ли уменьшится в ближайшие годы - скорее наоборот. Установление и разработка цели по смягчению последствий к 2040 году, а также последующего законодательного пакета для ее реализации, имеют жизненно важное значение для перспектив климатической политики ЕС. Ниже приведены две общие рекомендации для предстоящих законодательных процессов.

Надежные инструменты важнее целевых показателей

Ориентация на надежные, устойчивые к кризисам инструменты политики должна стать руководящим принципом в процессе реформ. Целевые показатели по смягчению последствий изменения климата выполняют важные функции в климатической политике: они устанавливают уровни амбициозности, которые посылают важные сигналы соответствующим секторам экономики и международным партнерам; и они служат ориентирами, по которым можно оценивать прогресс в области защиты климата. Однако вопрос о том, будет ли достигнута цель по смягчению последствий к 2040 году или чистая нулевая цель до последней тонны в запланированном году, в долгосрочной перспективе менее важен, чем вопрос о том, являются ли инструменты климатической политики надежными и способными поддерживать эффективность стимулов для сокращения выбросов - даже в периоды, когда политические приоритеты меняются.

Обсуждение статьи 6, в частности, поднимает следующий стратегический вопрос: поможет ли интеграция в ETS ЕС под лозунгом “гибкости” стабилизировать инструмент и сделать его пригодным для будущего? Если ответ “да”, то следует рассмотреть вопрос о включении международных кредитов и вынести его на обсуждение в будущих законодательных процессах. Однако в равной степени возможно, что текущие предложения будут просто следовать логике постепенной корректировки, которая приведет к политическому противодействию масштабным амбициям. В таком случае существует риск того, что будут предприняты попытки урегулировать политические конфликты главным образом с помощью технократических корректировок и все более сложных инструментов, которые станут уязвимыми в среднесрочной перспективе. Более широкое обсуждение возможных альтернатив включению международных кредитов в ETS ЕС помогло бы устранить "белые пятна" и сделать общую архитектуру климатической политики более устойчивой.

Чистый ноль: переход к новому этапу климатической политики

Хотя достижение нулевого уровня выбросов часто рассматривается как последняя веха в климатической политике, на самом деле это будет только началом нового этапа. Как немецкое, так и европейское климатическое законодательство уже предусматривает, что после нейтрализации выбросов парниковых газов следует ориентироваться на отрицательные выбросы. Важно начать думать об этом этапе уже сегодня, не в последнюю очередь потому, что в некоторых секторах целевой показатель чистого отрицательного сальдо, скорее всего, будет достигнут раньше запланированного срока на год. Помимо необходимого резкого сокращения выбросов, технологии, необходимые для увеличения масштабов долгосрочного удаления углерода, являются ключевым элементом в достижении чистых отрицательных выбросов, и они зависят от надежных сигналов о спросе, поступающих на этом раннем этапе. Стратегическое использование статьи 6 может внести важный вклад в это дело. Институционализация спроса при разработке целевых показателей будет способствовать внедрению технологий, которые в обозримом будущем останутся экономически нежизнеспособными в ЕС, но необходимы для достижения как нулевых, так и отрицательных целевых показателей.

Источник