Маленькие шаги в условиях пандемии: Председательство Португалии в Совете ЕС

Четвертое председательство Португалии в Совете Европейского союза (ЕС) состоялось во время беспрецедентного глобального и европейского кризиса – пандемии Covid-19. Продолжая работу предыдущего председательства Германии, можно сказать, что в целом стране удалось добиться значительных успехов, в частности – в реализации Пакета мер по восстановлению после пандемии (NGEU – Next Generation EU), Конференции о будущем Европы, налогообложения цифровых транснациональных корпораций и первом саммите ЕС‑Индия. В то же время несколько препятствий не были полностью преодолены. Речь о углублении Европейской декларации о социальных правах, одного из главных приоритетов председательства Португалии, и Миграционной политике ЕС. Более того, под воздействием различных национальных стратегий сдерживания пандемии свобода передвижения в Европе была несколько ограничена.

Введение

В январе 2021 года Португалия в четвертый раз стала председателем Совета ЕС. Португальским социалистическим правительством, возглавляемым премьер-министром Антониу Коштой, это было представлено в СМИ и в рамках публичных дебатов как значительное повышение международного авторитета Португалии. Немецко-португальско-словенское трио занимало пост председателя во время беспрецедентного кризиса, вызванного пандемией Covid-19. Это время было таким же сложным, как и в пору последнего председательства этой тройки в 2007-2008 годах, когда Лиссабонский договор был подписан под председательством Португалии. После отклонения Конституционного договора на референдумах во Франции и Нидерландах предыдущему председательству Германии удалось достичь соглашения по новому договору о реформе, и Португалия отвечала за процесс разработки текста нового договора. В 2021 году перед Португалией вновь стояла задача обеспечить плавное выполнение исторического политического соглашения, заключенного при посредничестве Германии в качестве председателя, о новом бюджете ЕС и инструменте масштабного восстановления ЕС следующего поколения (NGEU).

Под лозунгом «Время для достижений: справедливое, "зеленое" и цифровое восстановление» португальское председательство установило три приоритета: содействие восстановлению Европы с акцентом на «зеленый» и цифровой переходы; реализация Декларации социальных прав; укрепление стратегической автономии Европы.

Достижения 

Восстановление после пандемии

Политическое соглашение о беспрецедентном пакете мер по восстановлению (NGEU) в размере 750 миллиардов евро (на общую сумму 1,8 триллиона евро) вместе с новой Многолетней финансовой рамочной программой ЕС (MFF) на 2021–2027 годы было достигнуто во время председательства Германии в июле 2020 года. Тем не менее, инструмент восстановления оставался наиболее актуальным пунктом повестки дня Португалии. Наиболее важной задачей во время председательства Португалии было добиться ратификации пакета во всех государствах-членах и утверждения национальных планов восстановления Комиссией и Советом. Решение сохранить приостановку действия бюджетных правил ЕС было одобрено правительством Португалии, которое во время своего председательства усердно работало над тем, что было названо «примером неслыханной координации между государствами-членами, для сохранения восстановления в числе приоритетных задач». Во время председательства Португалии эмиссия долга Европейской комиссией была проведена в рекордно короткие сроки, что позволило государствам-членам совместно иметь возможность выдавать долги первое время. Хотя этот процесс был спорным, он был одобрен всеми национальными парламентами. Первые 12 национальных планов восстановления были утверждены в июле 2021 года. Португалия была частью этой первой партии наряду с Австрией, Бельгией, Данией, Францией, Германией, Грецией, Италией, Латвией, Люксембургом, Словакией и Испанией. Уже во время нынешнего председательства Словении средства начали распределяться среди государств-членов. Италия и Испания являются крупнейшими бенефициарами, хотя с точки зрения процента ВВП Греция и Португалия получат бо́льшую долю.

Хотя, несомненно, это исторический шаг, долгосрочное влияние NGEU на интеграцию в ЕС еще предстоит определить. С одной стороны, такие страны, как Франция, рассмотрели эту инициативу через призму слов своего министра по делам Европы Клемана Бона. Его сторонники надеются на проведение структурных реформ, ведущих к более тесному финансовому и политическому союзу. С другой стороны, неожиданно сложный процесс ратификации в Финляндии свидетельствует о возможном будущем оспаривании данного пакета. Также в Германии, в преддверии решающих федеральных выборов, завершающих 16-летний срок канцлера Ангелы Меркель, «Христианско-демократический союз Германии» и «Свободная демократическая партия» решительно выступили против идеи сделать NGEU постоянным инструментом. В свою очередь, социал-демократы, которые стали самой сильной партией на выборах, одобрили переходный союз в своем предвыборном манифесте как шаг к более глубокой интеграции. Первоначально это была франко-германская инициатива, так что будущее NGEU будет в значительной степени зависеть от формирования нового федерального правительства Германии и результатов выборов во Франции весной 2021 года. Кроме того, можно ожидать, что любой постоянный механизм, позволяющий Комиссии выпускать долговые обязательства после выхода из острого кризиса, столкнется с противодействием со стороны так называемой «экономной четверки» (Австрия, Дания, Нидерланды и Швеция) и Финляндии. Этот вопрос углубил разрыв между севером и югом внутри ЕС, преодолеть который может быть все труднее.

Конференция, посвященная будущему Европы

После периода застоя во время председательства Германии Португалия, не теряя времени, возобновила переговоры по Конференции о будущем Европы и включила эту тему в повестку дня первой неофициальной видеоконференции министров европейских дел в январе. Уже отложенное из-за пандемии, начало Конференции было еще дальше отложено из-за межведомственных разногласий по поводу ее руководства. Португалии быстро удалось заключить соглашение, результатом которого стало Совместное заявление в марте 2021 года, и Конференция была запущена 9 мая 2021 года, через год после первоначальной даты ее проведения. Компромиссное решение было сложным, создав сложную институциональную структуру с общим руководством председателей Комиссии, Совета и Парламента и Исполнительным советом с равным представительством от трех учреждений. Тем не менее, было важно начать Конференцию. Дальнейшая задержка полностью нивелировала бы цель Конференции.

Налогообложение цифровых транснациональных корпораций

Во время председательства Португалии «кризис сделал еще более важным достижение соглашения о налогообложении цифровых компаний», по словам Валдиса Домбровскиса, исполнительного вице-президента Европейской комиссии. Победа демократа Джо Байдена на президентских выборах в Соединенных Штатах также создала лучшие условия для международного финансового компромисса. План Комиссии предусматривает создание цифрового налога в ЕС, который будет функционировать в качестве источника собственных ресурсов с 2023 года и далее. Основное внимание уделяется двум уровням: возможности перераспределения налоговых прав и минимальному эффективному налогообложению прибыли транснациональных корпораций (ТНК) для сокращения бюрократии и уклонения от уплаты налогов и предотвращения домициляции доходов в более благоприятных налоговых зонах. В то же время такая политика должна будет соответствовать мерам ОЭСР и Всемирной торговой организации в этом контексте – процесс, который все еще продолжается.

Встреча лидеров ЕС и Индии

Хотя встреча лидеров ЕС и Индии проходила в режиме удаленной видеоконференции, а не в городе Порту, как планировалось, впервые премьер-министр Индии Нарендра Моди и представители ЕС были практически вместе с 27 лидерами государств-членов. Хорошие отношения между премьер-министрами Моди и Коштой (последний имеет индийское происхождение) имели решающее значение для того, чтобы эта встреча не была отложена. Встреча была объявлена как одно из «двух крупнейших событий в демократическом мире». Были достигнуты успехи в совместном сотрудничестве в таких областях, как Covid-19 и другие глобальные чрезвычайные ситуации в области здравоохранения; климат; торговля, связь и технологии; а также демократия и права человека. С точки зрения ЕС, он стремится расширить свое присутствие в мире, продвигая многосторонность и диверсифицируя глобальные партнерские отношения, в частности с Индо-Тихоокеанским регионом и Африкой. Это также стало шагом в уравновешивании влияния Китая на глобальном уровне. Двумя главными достижениями стали Партнерство между ЕС и Индией в области коммуникации и возобновление переговоров о FTA (Free trade agreement – Соглашение о свободной торговле).

Резерв на корректировку Brexit (Brexit Adjustment Reserve – BAR)

В июне Европейский парламент и Совет разработали проект соглашения о регулировании резерва для корректировки Brexit (BAR) в целях укрепления экономической, социальной и территориальной сплоченности путем предоставления финансовой поддержки европейским регионам и секторам, которые больше всего пострадали от Brexit. BAR был определен министром иностранных дел Португалии как особый и уникальный чрезвычайный инструмент, который будет доступен в период с конца 2021 года по 31 декабря 2023 года в качестве пакета предварительного финансирования на сумму 4 миллиарда евро.

Климатическое законодательство ЕС

Министр Португалии по вопросам окружающей среды и климата Жуан Педру Матос Фернандеш назвал принятие первого Европейского закона о климате «великим достижением» председательства. Закон о климате, согласно которому цель Европейской «зеленой сделки» по обеспечению климатической нейтральности в масштабах всего ЕС к 2050 году и сокращению чистых выбросов парниковых газов по меньшей мере на 55% до 2030 года по сравнению с уровнями 1990 года является юридически обязательной целью, действительно занимал высокое место в списке приоритетов Португалии. Хотя это большое достижение для председательства Португалии, климат в настоящее время является одним из наиболее вероятных общих знаменателей среди 27 стран ЕС, и достичь консенсуса было относительно легко по сравнению с другими также срочными, но полностью заблокированными темами – такими, как миграция.

Недостатки

Социальный саммит

Социальная составляющая была одним из главных приоритетов председательства Португалии в Совете. Социальный саммит, который состоится в Порту в мае, был объявлен ключевым событием председательства. После трудного начала из-за высоких показателей инфицирования в Португалии в начале председательства улучшение ситуации с пандемией позволило провести саммит высокого уровня лично. По словам премьер-министра Антониу Кошты, цель Португалии состояла в том, чтобы «сделать Европейскую декларацию социальных прав реальностью», и веб-сайт Президента ожидал «гигантского скачка» в социальной повестке ЕС в преддверии саммита в Порту. Хотя премьер-министр Кошта назвал Социальное обязательство Порту, результат Социального саммита, «самым всеобъемлющим и амбициозным трехсторонним обязательством, когда-либо достигнутым в Европейском союзе», оно решительно не оправдало ожиданий Португалии. Несмотря на то, что это было необходимое усилие, чтобы заставить основных социальных партнеров (европейские организации, представляющие работодателей и работников), а также европейские институты (Комиссия, Совет и Парламент) подписать обязательство, оно, тем не менее, не влечет за собой никаких конкретных мер, и социальная политика остается в национальной компетенции.

Разрыв между севером и югом также становится очевидным в социальной сфере: северные государства-члены ЕС уже имеют комплексные национальные социальные системы и не желают предоставлять ЕС больше полномочий в области социальной политики, чтобы избежать вмешательства в их «северную модель». В преддверии саммита в Порту 11 государств-членов (преимущественно северных и балтийских стран) опубликовали неофициальный документ, в котором напомнили председательствующей Португалии, что государства-члены «в первую очередь несут ответственность за занятость, образование и навыки и социальную политику». Подписавшие стороны неохотно предоставляют Комиссии больше полномочий в социальной политике, и особенно государства-члены Северной Европы выступают против таких предложений, как введение общеевропейского регулирования минимальной заработной платы, которое может повлиять на их системы коллективных переговоров. Таким образом, Португалия столкнулась с жесткой оппозицией своим планам и была вынуждена признать некоторую степень поражения, например, не упомянув минимальную заработную плату в Социальном обязательстве Порту.

Цифровизация

Несмотря на то, что цифровизация была одним из трех приоритетов, она оставалась менее заметной проблемой во время председательства Португалии. Португалия возглавила обсуждение в Совете предложений Комиссии по Закону о цифровых услугах и Закону о цифровых рынках, и в мае Президиум опубликовал доклад о ходе работы, а в июне – первый компромиссный вариант. Однако углубленные дискуссии по спорным вопросам все еще продолжаются. С другой стороны, как указано в кратком видеоролике на веб-сайте председательства, утверждение цифрового пропуска Covid было одним из самых быстрых случаев принятия решений в ЕС за всю историю.

Свобода передвижения в Европе

Основной принцип, согласно которому каждый гражданин ЕС должен иметь право свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов, был несколько урезан мерами государств-членов по уменьшению распространения Covid-19. Решения принимались индивидуально различными государствами-членами и даже по-разному в разных регионах одной и той же страны. Особенно в начале пандемии многие государства-члены закрыли границы в одностороннем порядке и без консультаций на уровне ЕС. Внедрение вакцинации, координируемое Европейской комиссией, обещало стать ключом к открытию границ и восстановлению свободы передвижения, однако внедрение было отложено из-за проблем с доставкой и спором с производителем вакцины AstraZeneca в начале 2021 года. Тем не менее, с наступлением лета был достигнут рост числа вакцинаций среди населения ЕС, что снизило риски распространения, и было расширено использование Covid-сертификата ЕС.

В то же время страны все еще могут вводить другие ограничения, если сочтут это необходимым и соразмерным проблеме. Более того, только вакцины, одобренные Европейским агентством по лекарственным средствам (EMA – European Medicines Agency), – Comirnaty (BioNTech-Pfizer), Janssen (Johnson & Johnson), Spikevax (Modern) и Vaxzevria (Oxford-AstraZeneca) – имели право на сертификат ЕС, что может быть дискриминационным, например, для граждан Венгрии, которым была введена российская вакцина «Спутник».

Иммиграционная политика

Наблюдалась существенная задержка в разработке общего законодательства о миграции и финансовой поддержке государств, которые принимают наибольшее число иммигрантов (Италия, Греция, Мальта, Испания). Через десять месяцев после представления миграционного пакта ЕС все еще не достиг консенсуса. Это было одним из приоритетов, определенных Председательством Португалии в Совете – в частности, в таких аспектах, как предотвращение незаконной иммиграции, содействие устойчивым каналам легальной миграции, интеграция иммигрантов и защита прав человека в целом. Из-за отсутствия прогресса – несмотря на усилия Португалии в начале ее председательства провести переговоры с несколькими государствами-членами по этому вопросу – председательство Словении «унаследовало» миграционную повестку от Португалии. Следует также отметить, что эта задержка является частью более широкого процесса миграционной политики Комиссии, которая разрабатывалась в течение пяти лет без особого прогресса.

Внешние связи: Саммит ЕС – Африканский союз и торговое соглашение ЕС – MERCOSUR

Саммит ЕС – Африканский союз был одним из приоритетных пунктов председательства Португалии. Первоначально запланированный на период председательства Германии, он был отложен на неопределенный срок из-за развития пандемии и, следовательно, потерял импульс, несмотря на заверение Верховного представителя Жозепа Борреля о том, что 2021 год станет годом «Африки для Европейского союза». Еще одной задачей по внешним связям, которую Португалия передала словенскому председательству, было торговое соглашение ЕС – MERCOSUR. Несмотря на переговоры между Португалией и Аргентиной (последняя председательствовала в MERCOSUR одновременно с председательством Португалии в Совете ЕС) в начале 2021 года, переговоры не прошли так, как надеялись два председателя, из-за обеспокоенности некоторых государств-членов ЕС, таких как Франция и Ирландия, по поводу обезлесения в Амазонии.

Заключение

Португалия начала свое председательство в Совете в сложных обстоятельствах, когда число случаев заболевания Covid-19 в стране быстро выросло в январе после ослабления ограничений в праздничные дни. В этом контексте Португалию первоначально критиковали за высокие расходы на персонал, хотя председательство пришлось организовать почти полностью виртуально. Однако после того, как кампания по вакцинации набрала обороты весной, снижение уровня инфицирования позволило провести личные встречи, и, в частности, Социальный саммит в Порту можно было организовать, как и планировалось. 

Заслуживает упоминания еще один спорный вопрос: под председательством Португалии слушания по судебным делам в соответствии со статьей 7 против Польши и Венгрии были возобновлены впервые с начала пандемии. Этот вопрос был рассмотрен в конце Председательства в Европейском Совете 24-25 июня: состоялся обширный обмен мнениями о верховенстве права и европейских ценностях в контексте законодательства против ЛГБТ-сообщества в Венгрии: тема, редко обсуждаемая на самом высоком уровне ЕС в такой прямой манере. Следовательно, в июле Комиссия приняла юридические меры против Венгрии и Польши в связи с этой ситуацией.

В целом, Португалия хорошо справилась с председательством, учитывая ограничения из-за Covid-19 и множество неотложных, высокоприоритетных дел в ее повестке дня. Важнейшей задачей Португалии было обеспечить утверждение национальных планов по обеспечению устойчивости и восстановления, чтобы деньги NGEU поступали в государства-получатели. Эта цель была достигнута, и вместе с принятием Европейского закона о климате справедливо будет сказать, что Португалия в значительной степени оправдала свой собственный лозунг председательства «Время для достижения: справедливое, "зеленое" и цифровое восстановление».

Португалия также заслуживает похвалы за свои усилия по окончательному запуску Конференции о будущем Европы. Тем не менее, только «зеленая» часть слогана читается как полная история успеха – что касается «справедливой», то, будучи хорошим началом, Социальные обязательства Порту не оправдали амбиций Португалии в отношении социальной поддержки. В области цифровизации показатели Португалии были самыми слабыми.

Главный вопрос для будущего ЕС, который остается после председательства Португалии, заключается в том, является ли NGEU исключительной политикой только для преодоления кризиса, вызванного пандемией Covid-19, или инструментом, который останется и будет использоваться в будущем для управления экономическими кризисами и поощрения инвестиций. Будут ли Маастрихтские правила приостановлены только в 2021 и 2022 годах, и как они будут пересмотрены в будущем? В ближайшие несколько лет ЕС потребуется пространство для маневра, чтобы обеспечить финансовые реформы, необходимые для повышения устойчивости и солидарности на европейском уровне. Однако государства-члены не разделяют видения того, в какой мере потребуется солидарность, и повторные переговоры по налогово-бюджетным правилам ЕС обещают стать трудным вопросом для будущих председателей Совета.

Источник