К будущему Договора по открытому небу

18.01.2021
На прошлой неделе Россия начала процедуру выхода из Договора по открытому небу с США

В настоящее время эрозия режима контроля над вооружениями (КВ) достигает своего пика. По всей видимости, в этом году к числу утративших свое значение соглашений в области КВ добавится и Договор по открытому небу (ДОН). После отказа от Договора США Россия до последнего стремилась сохранить его действие, но исчерпав все приемлемые возможности, 15 января 2021 г. заявила о начале процедуры выхода из ДОН. Поэтому остается всего полгода на то, чтобы его западные страны-участницы, которые энергично заявляли о безусловной приверженности «ключевому договору в системы европейской безопасности», продемонстрировали политическую волю к осуществлению практических конструктивных действий.

Между тем, ситуация с этим договором отражает тенденцию последних 20 лет, когда США последовательно вели дело к демонтажу режима КВ, который выполнял роль фактора, стабилизирующего ситуацию на глобальном и региональном уровнях. Такую политику Соединенных Штатов ряд экспертов отчасти склонны объяснять различиями в подходах к проблеме контроля над вооружениями со стороны демократов и республиканцев. В связи с этим американские сторонники разоружения связывают определенные надежды с приходом в Белый дом Дж. Байдена.

Однако, как видится, причины неконструктивных действий США в области контроля надо вооружениями лежат гораздо глубже межпартийных противоречий и обусловлены стремлением американцев сохранить за собой статус единственной сверхдержавы. Поэтому в условиях провозглашенного Вашингтоном геополитического соперничества с Китаем и Россией, руководство Соединенных Штатов будет и впредь весьма прагматично и цинично подходить к проблематике контроля над вооружениями, рассматривая часть действующих договоров в этой сфере как помеху для сохранения теряемого ими статуса единственного глобального лидера.

Что касается Договора по открытому небу, то его уникальность заключается в том, что он в отличие от традиционного инструментария КВ является, по сути, достаточно скромным соглашением, которое не связано с уничтожением, сокращением или ограничением возможностей какого-либо оружия. С момента вступления ДОН в силу в 2002 г. он позволил осуществить более 1500 взаимных наблюдательных полетов над территорией 34 государств-участников, среди которых почти все государства ‑ члены НАТО, а также Россия и другие европейские страны. Инспекционные полеты  регулируются системой квот (см. таблицу): каждое государство-участник обязано принимать заранее определенное количество пролетов над своей территорией (в зависимости от географического размера страны), называемое пассивной квотой. В свою очередь, каждое государство-участник имеет активную квоту на инспекционные полеты, которые оно может осуществлять над территорией другого государства.

Таблица. Договорные квоты Договора по открытому небу

42

Россия/Беларусь, США

12

Канада, Германия, Франция, Италия, Турция, Украина, Великобритания

7

Норвегия, Швеция

6

Страны Бенилюкса, Дания, Польша, Румыния

5

Финляндия

4

Болгария, Босния-Герцеговина, Хорватия, Чешская Республика, Эстония, Грузия, Греция, Исландия, Латвия, Литва, Венгрия, Испания, Словакия, Словения

2

Португалия

Принципиальным моментом является возможность государств ‑ участников Договора получать отчеты о наблюдательных миссиях и, при необходимости, приобретать копию собранных данных у наблюдающей стороны. В этом особенно заинтересованы европейские государства, которые не обладают собственными спутниковыми возможностями, но хотят улучшить свою ситуационную осведомленность.

В то же время технические характеристики аппаратуры наблюдения и аэрофотосъемки, установленной на самолетах, сертифицированных для наблюдательных полетов в рамках Договора, имеют достаточно серьезные ограничения, что не позволяет осуществлять полноценную разведку. Однако сами наблюдательные полеты во многом схожи с инспекционными мероприятиями, выработанными в ходе имплементации других соглашений в области контроля над вооружениями. Таким образом, режим «открытого неба» является дополнительным средством контроля, укрепления взаимного доверия и снижения военной напряженности. В этом и заключается его основная задача. В свое время планировалось даже применить механизм взаимных наблюдательных полетов для решения невоенных задач, таких как постконфликтный и экологический мониторинг, ликвидация последствий стихийных бедствий и техногенных катастроф, наблюдение за климатом.

С военной точки зрения, потеря Договора по открытому небу не так уж и критична. Большинство российских и западных экспертов сходятся во мнении, что современные технические средства военной разведки, прежде всего космической, в состоянии отследить угрожающее сосредоточение войск или иную военную активность на территории любого государства без всяких дополнительных наблюдательных полетов.

Однако необходимо отметить, что режим «открытого неба» и не предусматривает ведение эффективной разведки территории противника. Его основная цель другая ‑ повышение предсказуемости действий другой стороны, способствуя снятию излишней подозрительности, чреватой повышением конфликтного потенциала и раскручиванием гонки вооружений. По всей видимости, в ряде западных государств сейчас торжествует иная точка зрения, согласно которой приоритет имеют не меры повышения доверия, а значительное наращивание военного потенциала, которое способно обеспечить «диалог с оппонентами с позиции силы». Это опасный путь, который может привести не только к слому действующей архитектуры международной безопасности в сфере контроля над вооружениями, но и существенно повысить вероятность вооруженных конфликтов.

Сейчас, как было обозначено выше, будущее Договора по открытому небу зависит от Соединенных Штатов и их союзников. Теоретически, хотя это и маловероятно, новая американская администрация может вновь присоединиться к ДОНу. Но это уже потребует длительной и сложной юридической процедуры, в том числе и в Конгрессе США. Кроме того, пока команда нового президента Байдена не проявила большой заинтересованности в этом договоре. Возможной альтернативой этому сценарию видится сохранение функционирования ДОН без участия Соединенных Штатов. Но для этого европейским участникам надо предоставить России четкие гарантии соблюдения ряда условий: того, что американские союзники не будут препятствовать российским наблюдательным полетам над военными объектами США в Европе, а также делиться с американской стороной своими данными, полученными в ходе инспекционных полетов над территорией России.

Пока европейцы, несмотря на обозначаемое ими стремление к «стратегической автономии» не вполне готовы на практике подтвердить свои амбиции. Жертвуя своими интересами, они, фактически, становятся заложниками политики США и будут дальше втягиваться в навязываемую им Вашингтоном конфронтацию с Москвой и Пекином.

В этом контексте контроль над вооружением, скорее всего, будет развиваться в условиях продолжающегося кризиса доверия, когда можно будет договариваться о конкретных параметрах ограничения (сокращения) вызывающих наибольшее беспокойство вооружений (в том числе его перспективных видов). В то же время все меньше будет заинтересованности в реальном укреплении мер доверия, повышения транспарентности и предсказуемости.