Федеральное избирательное агентство – то, что нужно Америке

Беспорядок. Так можно назвать прошедшее голосование в Америке. Оно несправедливое, ненадежное и слишком сложное. В результате большинство американцев не доверяют выборам – и, к сожалению, у них есть веские причины для скептицизма.

Справедливое, безопасное и прямое голосование – основа действующей демократии. Но фатальное сочетание политики партии, давнишнего пренебрежения и явной дешевизны привело к тому, что американская избирательная система пришла в упадок. Чтобы исправить это, необходимо уделить демократической инфраструктуре Америки такое же внимание и ресурсы, как и другим национальным приоритетам.

Федеральные органы, которые сегодня регулируют выборы, ранее несколько раз не смогли обеспечить свободные и справедливые выборные процедуры. Федеральная избирательная комиссия, долгое время находившаяся в затруднительном положении, в настоящее время не имеет достаточного количества членов, чтобы принимать какие-либо решения по основным юридическим вопросам. Комиссия по оказанию помощи в проведении выборов не имеет значимых полномочий для обеспечения соблюдения избирательного законодательства и не располагает достаточным количеством ресурсов. Америке срочно требуется уполномоченное и должным образом финансируемое избирательное агентство, призванное противостоять силам политической коррупции и партийной солидарности, чтобы восстановить справедливую и безопасную демократию, в которой каждый гражданин – и каждый голос – имеет значение.

Четыре проблемы выборов в Америке.

1. Не все избиратели равны

Голосование должно проходить по одинаковым для всех правилам. Но сегодня – это не так. И хотя о выборах часто говорят, как об едином мероприятии, в котором участвуют избиратели по всей стране – отдельные штаты и округа, а также партийные политики, которые их проводят, в основном устанавливают свои собственные правила голосования. В Америке около 10 500 уникальных избирательных систем. В результате, такие базовые вещи, как место проживания и партия, которую поддерживает голосующий, могут иметь большое влияние на легкость голосования и, даже, на важность голоса.

В некоторых штатах зарегистрироваться на выборы несложно, а в 21 штате это можно сделать в день появления. Или даже быть автоматически зарегистрированным заранее в 19 штатах. То же самое и с голосованием: в 5 штатах будут автоматически отправлять бюллетени по почте при каждых выборах, в 34 позволяют запрашивать открепительное голосование без уважительной причины, а в 42 штатах дозволено проголосовать на две недели раньше дня выборов. Но в других штатах таких возможностей нет. (Некоторые штаты приняли чрезвычайные положения для выборов 2020 года в связи с COVID-19; приведенная выше статистика не отражает эти временные изменения в политике.)

Даже в пределах одного штата в одних юрисдикциях голосование зачастую проходит легче, чем в других. Если голосующий находится в месте с плохой или недостаточно финансируемой избирательной администрацией, то ему, возможно, придется ждать в длинной очереди – а также встретиться с не прошедшими надлежащую подготовку работниками анкетирования, столкнуться со старым ненадежным оборудованием для подсчёта голосов. Всего в нескольких минутах езды очереди могут быть короче, оборудование современнее, а работники хорошо обучены и готовы помочь. Из-за явного географического несоответствия некоторым избирателям приходится прилагать больше усилий, чтобы реализовать свое право голоса. К сожалению, эти различия слишком часто соответствуют расовому и экономическому неравенству, только усиливая существующее неравенство в политической системе Америки.

Проблема не заканчивается на этом. Если человек живет в неблагополучном или неравномерном районе, то его голос также может иметь меньшее значение. В семи штатах границы округов проводятся независимыми комиссиями, которые стремятся обеспечить одинаковый подсчет голосов для каждого избирателя, независимо от партийной принадлежности. Но в подавляющем большинстве штатов пристрастные законодатели решают, как проводить границы. Они распределяют своих избирателей по тщательно подобранным округам, что позволяет им продолжать контролировать власть по всему штату, даже если большинство избирателей действительно предпочитают другую партию. Ярким примером является Висконсин: окружной суд США обнаружил, что сильно измененные карты районов законодательного собрания штата, принятые в 2011 году, были «предназначены для того, чтобы ограничить представительские права избирателей-демократов на протяжении десятилетнего периода, ограничивая их способность переводить свои голоса в законодательных органах».

В худшем случае «партизанские» законодатели могут воспользоваться отсутствием федеральных стандартов, чтобы полностью исключить некоторых избирателей из регистрационных списков – или признать их бюллетени недействительными из-за мелких технических ошибок. Острая гонка за губернаторство в Джорджии в 2018 году вывела эту озабоченность на национальный уровень. Брайан Кемп, один из двух кандидатов, баллотирующихся на пост губернатора, также руководил отделом выборов штата, который, среди прочего, приостановил регистрацию более 50 000 избирателей из-за проблем с документами: столь же незначительных, как отсутствие дефиса в фамилии регистранта. Избиратели, регистрацию которых задержали, были афроамериканцами. Это вызвало обвинения в подавлении избирателей. В конечном итоге, Кемп выиграл гонку на пост губернатора – но уже после того, как доверие общества к избирательной системе штата оказалось подорванным.

Другой яркий пример – Флорида. Недавнее исследование показало, что в 2018 году в некоторых округах Флориды была непропорционально высокая вероятность поддельных бюллетеней, отправленных по почте (VBM). Во многих случаях место проживания оказалось более важным фактором при отклонении бюллетеня, чем партия, раса и этническая принадлежность, пол и возраст гражданина. По словам исследователей, «наиболее важным предиктором отклонения бюллетеня в ноябре 2018 года был округ, в котором его подали».

Лоскутная избирательная администрация делает голосование излишне трудным для некоторых американцев, в то же время позволяя пристрастным политикам подстроить правила. Такой подход к выборам неприемлем для XXI века, особенно в условиях самой богатой демократической страны в мире.

2. Американские выборы сталкиваются с серьезными проблемами безопасности

Каждый гражданин Америки должен быть уверен, что подсчет голосов ведется точно. Однако, напротив, выборы уязвимы для к нарушениям безопасности и стороннему вмешательству.

Любой эксперт по безопасности скажет, что распределение администрации по выборам на тысячи отдельных юрисдикций может иметь реальную ценность. Когда все сделано хорошо, недобросовестным игрокам становится намного сложнее вмешиваться в результаты выборов «по-крупному». Но когда все сделано плохо – без национальных стандартов безопасности выборов, унифицированных данных голосования и надежного мониторинга – эта функция легко может принести вред.

Эксперты по безопасности предупреждают, что выборы не защищены от атак злоумышленников – как иностранных, так и внутренних. В недавнем отчете Сената говорится, что Россия вмешалась в выборы 2016 года в 50 штатах. Большинство из них по-прежнему полагаются на устаревшую, уязвимую для взлома технику. Бумажные бюллетени, долгое время считавшиеся краеугольным камнем безопасных выборов, поскольку они обеспечивают «бумажный след», по которому можно проверять электронные записи, не получили всеобщего распространения в штатах. Государственных избирательных чиновников регулярно поощряют к проведению всесторонней оценки рисков, чтобы помочь им выявить и отразить нападение злоумышленников, пытающихся вмешаться в выборы – но лишь немногие из них действительно сделали это. Эти проблемы недавно побудили двухпартийное сенатское разведывательное управление заявить, что инфраструктуры кибербезопасности на уровне штатов и на местах «крайне не хватает».

Несколько федеральных агентств – от Министерства внутренней безопасности до Центрального разведывательного управления (ЦРУ) – выпустили инструкции для администраторов государственных выборов, пытаясь предотвратить и обнаружить иностранное вмешательство. Но, в конечном итоге, отдельные администраторы выборов должны добровольно принять инструкции федеральных сотрудников службы безопасности. Это проблема. Как заявляет беспартийный институт Брукингса, «некоторые штаты и населенные пункты просто лучше оснащены для защиты от кибер‑вторжений, чем другие». В результате «противнику, стремящемуся посеять сомнения и замешательство в честности выборов, необходимо скомпрометировать лишь несколько частей всей системы, чтобы подорвать доверие общества».

Наши существующие фрагментированные системы также не подходят для предотвращения и обнаружения мелких внутренних нарушений. Например, в каждом штате ведутся собственные списки избирателей, при этом перекрестная проверка между штатами выполняется только на добровольной основе. Это означает, что теоретически избиратели могут быть зарегистрированы одновременно в двух юрисдикциях и, возможно, даже проголосовать дважды. Хотя такого рода проблемы очень редки – это по‑прежнему имеет опасные последствия в виде снижения общественного доверия к целостности наших избирательных систем.

3. Голосование - это слишком сложно

Голосование должно быть прямым и понятным, но сейчас это не так. Вместо ясности американцам приходится перемещаться по лабиринту форм и документов, где каждая юрисдикция предлагает гражданину свой собственный уникальный путь по регистрации в качестве избирателя. Для тех, кто голосует впервые, эти сложности могут показаться особенно пугающими. Молодые люди с меньшей вероятностью, чем более опытные избиратели старшего возраста, знают этапы регистрации и голосования. И думают, что голосование – это удобно.

Прежде чем голосовать, избиратель должен быть зарегистрирован – но это не такой простой процесс. Начнем с того, что национальные правительственные органы не прилагают никаких усилий для регистрации новых избирателей; скорее, человек должен самостоятельно узнать о требованиях к регистрации в его штате и определить, действительно ли он имеет право на регистрацию. Затем необходимо выяснить, как зарегистрироваться – ведь это процесс, который отличается от штата к штату: 40 штатов предлагают онлайн-регистрацию избирателей, а 10 по-прежнему заставляют людей регистрироваться лично. Сроки также различаются в зависимости от штата: 30 штатов требуют, чтобы избиратели регистрировались до дня выборов, в то время как остальные 20 позволяют регистрироваться непосредственно в день выборов. Скорее всего, также потребуется предъявить действительное удостоверение личности в процессе регистрации или при первом голосовании. Это означает, что сначала нужно выяснить, какой тип удостоверения личности приемлем в определенной юрисдикции, а затем получить его вовремя. Наконец, если в какой-то момент избиратель переезжает на новый адрес, то ему может потребоваться пройти этот процесс регистрации заново. Возможно, правила регистрации будут другими.

Подобные сложности мешают и на других этапах процесса голосования. В Соединенных Штатах существует большая разница в том, кто имеет право голосовать после осуждения за уголовное преступление. Кто может голосовать по открепительному удостоверению, где и когда открыты избирательные участки, какое удостоверение личности требуется для голосования, как избиратели могут отслеживать свои бюллетени, и какие средства правовой защиты имеют избиратели, если их бюллетени отклоняются из-за незначительных проблем – например, если избиратель подписывает свой конверт для голосования или бюллетень для голосования, используя подпись, которая не очень похожа на подпись в правительственных файлах.

Это не должно быть так сложно. Большинство развитых демократических стран значительно упрощают голосование для своих граждан. Например, берут на себя полную или почти полную ответственность за регистрацию избирателей (или вообще не ведут реестр, отдельный от национальной переписи граждан). Во Франции правительство активно добавляет 18-летних в списки избирателей. Аналогичным образом правительство Аргентины отправляет имена 16-летних лиц местным избирательным органам, чтобы они через два года внесли их в списки.

Багамы, Белиз, Бурунди и Мексика – страны, которые, как и Соединенные Штаты, полностью возлагают бремя регистрации на физических лиц (согласно отчёту «Центра Бреннана»). В Америке также один из самых низких уровней участия избирателей среди демократических стран.  Хотя для этого есть много причин – и повсеместное отсутствие конкуренции на выборах и ограниченное количество партий занимают первые места в этом списке. Препятствия для регистрации также способствуют более ограниченному уровню явки.

Сложная система голосования увеличивает вероятность того, что избиратели непреднамеренно совершат ошибки, которые не позволят подсчитать голоса – или, что еще хуже, наживут проблемы с законом. Возьмем случай с женщиной из Техаса, которая голосовала на выборах 2016 года, находясь под надзором. Она думала, что может свободно проголосовать, но в Техасе люди с осуждением за уголовное преступление не могут голосовать, пока они полностью не завершат срок своего наказания. Ее приговорили к пяти дополнительным годам тюремного заключения – все потому, что она не знала законов штата о голосовании. Хотя такие экстремальные случаи, к счастью, редки, никому не должно грозить тюремное заключение за простую попытку честного голосования.

4. Отсутствует федеральный надзор

Свободные и справедливые выборы необходимы для американской демократии, однако в Соединенных Штатах отсутствует какой-либо функционирующий и наделенный полномочиями регулирующий орган для управления и обеспечения соблюдения избирательных законов.

В настоящее время два основных органа несут ответственность за наблюдение за федеральными выборами: Федеральная избирательная комиссия (FEC) и Комиссия по содействию выборам (EAC). Несмотря на свое широкое название, FEC не наблюдает за большинством аспектов федеральных выборов; скорее, на нее возложена задача администрирования и обеспечения соблюдения закона о финансировании избирательных кампаний. Но ее плохо спроектированная структура – комиссия из шести человек, в которую входят не более трех членов, принадлежащих к одной политической партии – поставила ее в тупик. Бывший председатель FEC Энн Равель в 2017 году написала, что Федеральная избирательная комиссия «предает американскую общественность и ставит под угрозу нашу демократию», будучи не в состоянии (или, для некоторых членов комиссии, не желая) расследовать и наказывать нарушения существующего закона. В течение большей части 2020 года, года выборов, три из шести мест в FEC оставались пустыми, в результате чего агентство не могло даже достичь кворума и созвать собрание – не говоря уже о соблюдении закона.

EAC – единственное федеральное агентство, занимающееся организацией выборов. Его основные функции заключаются в следующем:

• Координировать передовую информацию о выборах со штатами;

• Создавать и поддерживать добровольные стандарты сертификации государственного избирательного оборудования; 

• Раздавать средства на обеспечение безопасности и совершенствование избирательных систем, предоставленные законопроектом о реформе выборов 2002 года, принятым Конгрессом. 

Как и FEC, EAC спроектирован как двухпартийный орган с четным числом членов комиссии от обеих партий (два демократа и два республиканца). Кроме того, как и в FEC, двухпартийность EAC приводит к тупику в условиях гиперпартийной поляризованной политики. Комиссары не могут прийти к согласию даже по таким ключевым вопросам, как иностранное вмешательство.

Пристрастие – не единственная проблема. В последние годы EAC страдает от пустующих мест в комиссиях, сокращения штата и сокращения бюджета. Возможно, ему не были делегированы полномочия по обеспечению соблюдения своих собственных рекомендаций по реализации выборов и безопасности.

Хотя FEC и EAC являются двумя основными агентствами, в общей сложности 17 федеральных департаментов или агентств (не включая федеральные судебные органы и разведывательные органы) играют, по крайней мере, некоторую роль в управлении федеральными выборами. Они регулируются девятью различными федеральными законами и контролируются как минимум 22 различными комитетами Конгресса. Короче говоря, это регулятивная путаница, состоящая из слепых пятен и неясных полномочий.

В целом, мрачная выходит картина. В этом году, который может быть самым важным и спорным в современной истории, два основных федеральных избирательных органа Америки скованны наручниками ожесточенных разногласий, нехватки ресурсов и недостаточных полномочий для обеспечения соблюдения закона. Они мало делают для защиты демократии.

Америке нужны национальные стандарты голосования и Федеральное избирательное агентство, которое будет ими управлять.

Хаотичный избирательный цикл 2020 года показал, насколько разрушительным может быть отсутствие национальных избирательных стандартов. Практически каждый аспект голосования стал пищей в партизанской войне судебных процессов и пропаганды, когда даже самые элементарные правила выносятся на обсуждение и оспариваются в суде. Обвинения в мошенничестве, вмешательстве и подавлении избирателей подрывают доверие общества к выборам. В то время как запутанные и противоречивые правила голосования и слабые стандарты безопасности облегчают проникновение иностранных правительств в демократию Штатов. Это не только проблема 2020 года: судебные баталии по поводу правил выборов экспоненциально выросли за последние два десятилетия, и, по экспертным оценкам, американская демократия в течение многих лет приходила в упадок по многим параметрам. Между тем, серия недавних постановлений Верховного суда устранила важные ограничения на мошенничество. И упростила подавление избирателей в пригодных для дискриминации штатах.

Конгрессмены-демократы решили многие из этих проблем в своем всеобъемлющем законопроекте о реформе демократии «Для народа» 2019 года, широко известном как HR 1, который был принят Палатой представителей США и имел 46 соавторов в Сенате. Законодательство предлагает ряд новых стандартов, направленных на то, чтобы сделать выборы в Америке более справедливыми, безопасными и последовательными. Но в его нынешней форме этого недостаточно для того, чтобы эти стандарты действительно применялись и обновлялись с течением времени.

Без сильного федерального органа для управления, обеспечения соблюдения и продолжения обновления национальных стандартов правительства штатов и местных властей будут продолжать управлять игрой – и они будут делать это при ограниченном федеральном надзоре, рассредоточенном по слабым, недофинансированным и часто заходящим в тупик комиссиям.

Америке нужен сплоченный, независимый орган для обеспечения справедливости, безопасности, последовательности и легитимности выборов – Федеральное избирательное агентство. Этому агентству будет поручено обеспечить соответствие федеральных выборов основным стандартам, основанным на пяти широко согласованных принципах:

• Выборы должны быть честными. Голос каждого человека должен быть одинаковым, независимо от его партийной принадлежности, расы, пола или возраста. В максимально возможной степени избирательная политика должна обеспечивать максимальное участие избирателей, особенно среди групп, которые исторически сталкивались с лишением избирательных прав и подавлением.

• Выборы должны быть свободными. Выборы должны быть свободны от иностранного и внутреннего вмешательства, запугивания, злоупотреблений и мошенничества.

• Выборы должны быть последовательными. Правила и системы выборов должны быть последовательными, чтобы избирателям было легче понять процесс голосования и ориентироваться в нем.

• Выборы должны быть заслуживающими доверия. Результаты всех федеральных выборов должны поддаваться аудиту, и должны существовать четкие средства правовой защиты, когда результаты выборов законно ставятся под сомнение.

• Выборы должны быть достаточно финансируемыми. Организаторы выборов должны иметь финансирование, необходимое для соблюдения вышеуказанных принципов.

Как бы это выглядело на практике? При наличии надлежащего разрешающего законодательства, наделяющего его полномочиями, Федеральное избирательное агентство будет помогать управлять стандартами Конгресса в отношении доступа к голосованию, составления избирательных округов и безопасности выборов. Это обеспечит соблюдение необходимых правил, чтобы политические кампании проводились честно, выборы не были омрачены мошенничеством или вмешательством, а законодатели наказывались за попытки подстроить систему в свою пользу. Это позволит модернизировать и упростить выборы, консолидировать и защитить важные данные и создать основанные на фактах стандарты для технологии голосования. Это повысило бы гражданскую осведомленность, помогая всем американцам понять сильные и слабые стороны нашего избирательного законодательства.

Стандарты доступа к голосованию Конгресса будут основываться на передовой практике, уже существующей в штатах по всей стране. Например, как в настоящее время сформулировано в HR 1, они дадут избирателям на федеральных выборах не менее 15 дней для того, чтобы проголосовать до дня выборов; гарантировать, что все избиратели могут легко запросить отправку бюллетеней по почте; запретят распространение ложных или вводящих в заблуждение сведений о выборах и восстановят право голоса для всех, кто отбыл свой срок, осужденный за уголовное преступление. Штаты, в которых существующие системы голосования имеют прочный послужной список обеспечения более высокого участия и удовлетворенности избирателей, такие как Колорадо и Орегон, могли бы в значительной степени продолжать делать то, что они и так делают. Но штаты с устаревшими или чрезмерно громоздкими законами о голосовании должны будут модернизировать свои выборы, чтобы соответствовать минимальным стандартам.

Федеральное избирательное агентство может и должно также взять на себя определенные административные функции, которые в настоящее время выполняются отдельными штатами, но лучше подходят для федерального агентства. Возможно, наиболее важно то, что в соответствии с рекомендацией двухпартийной комиссии Картера-Бейкера, агентство должно быть наделено полномочиями создавать безопасный национальный список избирателей, при котором все имеющие право голоса граждане автоматически регистрируются для голосования. Это снимет с людей бремя регистрации, давая возможность беспрепятственно проголосовать за отдельных американцев, а также приведёт нашу систему регистрации в соответствие со стандартами большинства других развитых демократических стран, одновременно облегчая усиление мер безопасности и обнаружение любых попыток взлома.

Стандарты, касающиеся перераспределения избирательных округов в Конгрессе, потребуют, чтобы округа были определены справедливо, чтобы не было чрезмерного преимущества одной партии перед другой. HR 1, например, требует, чтобы штаты создавали независимые комиссии по перераспределению округов, полностью избавляясь от избирательных участков, находящихся в руках у законодателей.

Стандарты безопасности выборов, пожалуй, было бы проще всего внедрить, поскольку в Америке уже существует несколько федеральных агентств, которым поручено разработать рекомендации по безопасности на основе данных. В настоящее время эти агентства могут только оказывать содействие в обеспечении безопасности выборов «строго в вспомогательной роли». В рамках Федерального агентства по выборам их рекомендации будут объединены в единый набор обязательных стандартов для федеральных выборов, охватывающий все: обеспечение данных о бюллетенях, избирателях и результатах выборов; сертификацию и закупку нового избирательного оборудования и программного обеспечения; обработку инцидентов кибербезопасности; проверку результатов выборов.

Подразделение безопасности может также регулировать распространение ложной или вводящей в заблуждение информации о федеральных выборах, что становится все более важной задачей для проведения выборов без внутреннего или иностранного вмешательства. Кроме того, оно могло бы разработать и опробовать новую, более безопасную технологию выборов – такую ​​как «невзламываемая» система голосования с открытым исходным кодом, которая в настоящее время разрабатывается Управлением перспективных исследовательских проектов Министерства обороны США (DARPA).

Федеральное избирательное агентство не остановится на простом установлении федеральных стандартов – оно также будет их обеспечивать. Это означает наблюдение за выборами, чтобы убедиться, что они являются свободными и справедливыми. А также создание надежной команды «выборных криминалистов», которая сможет определить мошенничество, вмешательство или подавление избирателей. То есть обеспечит действительно справедливое для всех голосующих перераспределение избирательных округов в Конгрессе: изучение карт сомнительных округов, принятия решения о том, соответствуют ли они стандартам, и (если нет) требование составления новых карт. Что означает наказание лиц, которые нарушают наши правила проведения выборов, в том числе путем запугивания избирателей – а также (при необходимости) выступление в качестве внешнего аудитора на выборах штата или местных властей. Если будет восстановлен Закон об избирательных правах, агентство также может взять на себя предварительное разрешение штатов на внесение изменений в их правила голосования.

Конечно, Федеральному избирательному агентству также необходимо будет убедиться, что у организаторов выборов есть деньги, необходимые для внедрения новых федеральных стандартов на практике. Выборы в Америке критически недофинансируются – и так было на протяжении десятилетий. В середине 2000-х годов опросы показали, что администраторы выборов широко поддерживали упрощение и безопасность голосования для всех американцев, в том числе за счет централизации данных регистрации местных избирателей и улучшения процессов сертификации новых систем голосования. Однако большинство из них заявили, что им не хватает финансирования для полной реализации этих шагов. Дефицит финансирования так и не уменьшился. И в этом году, в преддверии всеобщих выборов 2020 года, двухпартийная группа государственных секретарей обратилась к Конгрессу с просьбой утвердить дополнительное финансирование для покрытия «неожиданно высоких затрат, с которыми сталкиваются правительства штатов и местных властей, пытаясь провести безопасные и надежные выборы». Они не увенчались успехом. Возможно, самой острой потребностью в настоящее время является финансирование модернизации оборудования для государственных выборов. Большинству используемых в стране машин для голосования более десяти лет, и они представляют серьезную угрозу безопасности.

Агентство также сыграло бы важную роль в сборе и распространении данных о выборах. Сегодня они собираются случайным образом по штатам и местным юрисдикциям. Существует множество несоответствий, из-за чего исследователям сложно изучать влияние избирательной политики: чтобы понять, что работает, а что нет, и как улучшить правила выборов и администрирование. Собрав эти данные в одном месте и сделав их доступными для ученых и политиков, будет легче понять, где американским выборам нужна помощь и какие возможные решения наиболее многообещающие.

Эти рекомендации позже могут быть составлены для общественного пользования. Представьте себе отчет «Состояние американской демократии», публикуемый каждый год, в котором четко излагается, как стандарты агентств и их правоприменение повлияли на доступ и безопасность избирателей; оцениваются штаты на их выборах и предлагаются рекомендации по улучшению – а также выдвигаются важные идеи о том, как Конгресс мог бы сделать выборы более представительными.

Как Федеральное избирательное агентство будет создано и будет работать? Все, что потребуется для создания этого агентства – это акт Конгресса: поправки к конституции не требуются. В частности, Палата представителей и Сенат примут «разрешительный акт», который определяет объем полномочий агентства, области в пределах его юрисдикции, а также определяет, как агентство будет финансироваться.

Мы не предполагаем простого переупорядочивания и объединения существующих агентств и комиссий. Вместо этого Конгрессу следует принять новый закон – возможно, обновленную версию HR 1, – который передает четкое видение справедливых и безопасных выборов, вводит в действие новый набор правил и положений, направленных на укрепление демократии, и учреждает Федеральное избирательное агентство для управления и обеспечения соблюдения закона.

Мы можем рассматривать это сродни Агентству по охране окружающей среды (EPA), но с демократией и выборами как ресурсом, который необходимо защищать. Первоначальное Агентство по охране окружающей среды было результатом работы Белого дома Никсона, собрав воедино частичные функции трех агентств: Министерства внутренних дел; Министерства сельского хозяйства; Министерства здравоохранения, образования и социального обеспечения (предшествовавшего Министерству здравоохранения и социального обеспечения). Агентство было создано для исследования, мониторинга и обеспечения соблюдения законов об охране окружающей среды. Основную силу оно получило из Закона о чистом воздухе 1970 года, а затем Законов о контроле за пестицидами (1972 год) и о чистой воде (1972 год). Сегодня оно обеспечивает соблюдение дюжины основных экологических законов, принятых Конгрессом.

Федеральное избирательное агентство будет аналогичным образом исследовать, контролировать и обеспечивать соблюдение избирательного законодательства, что обеспечивается строгим законодательством Конгресса. В некоторых областях Конгресс может написать очень конкретные правила (например, в HR 1). Но Конгресс может также поручить агентству собирать дополнительные данные и со временем обновлять правила выборов – в соответствии с основополагающими стандартами, изложенными в разрешающем акте.

Рассмотрим перераспределение округов в Конгрессе. Этот процесс требует компромиссов между многими конкурирующими ценностями, такими как партийная справедливость, конкурентоспособность округов, сохранение сообществ интересов и представительство меньшинств. Законодательство Конгресса о полномочиях может прямо требовать от штатов, чтобы независимые комиссии по перераспределению проводили линии для избирательных округов – а также, чтобы Федеральное избирательное агентство изучало критерии определения избирательных округов, определяло, какие из них лучше всего обеспечивают справедливые и безопасные выборы, и соответствующим образом обновляло свои стандарты перераспределения каждое десятилетие.

Новое агентство полностью заменит неэффективный EAC, а также возглавит функции безопасности выборов, которые в настоящее время контролируются другими федеральными ведомствами. Во избежание путаницы нынешний FEC (который, как объяснялось выше, контролирует только федеральное финансирование избирательных кампаний) будет либо переименован в Федеральную комиссию по финансированию избирательной кампании – либо включен в состав нового, более широкого избирательного агентства.

Федеральное избирательное агентство будет независимо, то есть не подчиненно прямым властям президента или любого другого политического органа. Его возглавят пять комиссаров, которые смогут принимать новые стандарты и выносить решения о принудительном исполнении большинством голосов. Члены комиссии будут служить до четырех трехлетних сроков. (Для начала все пять комиссаров будут назначены на три года для запуска и работы комиссии, а затем последуют смещенные сроки.)

Процесс проверки новых членов комиссии будет обширным. Во-первых, отдельная двухпартийная высокопрофессиональная комиссия, состоящая из должностных лиц штата и местных избирательных комиссий, ученых и экспертов по правовым вопросам, представит на рассмотрение короткий список имен. Президент будет назначать членов комиссии из списка имен, также кандидаты будут утверждаться Палатой представителей – более широко представительным органом Конгресса, чем Сенат.

Хорошее управление выборами требует глубокого опыта, а также готовности отказаться от личных пристрастий, чтобы служить общественным интересам. Таким образом, мы предлагаем, чтобы по крайней мере трое из пяти членов комиссии имели непосредственный опыт работы в качестве администратора государственных или местных выборов. Более того, члены комиссии должны быть политически независимыми – это означает, что они раннее не были связаны либо не представляли политическую партию или любого из ее кандидатов, должностных лиц – по меньшей мере, в течение предыдущих пяти лет. Члены комиссии должны будут придерживаться строгой политики конфликта интересов: ни один комиссар не может иметь финансовые отношения с поставщиком избирательной техники; выступать в качестве местного, государственного или федерального лоббиста; делать пожертвования политической кампании или партии во время своего пребывания в должности. Также будет строгая «политика вращающихся дверей»: члены комиссии не смогут выступать в качестве лоббистов в течение пяти лет до или после их пребывания в должности. Наконец, каждый назначенный в комиссию должен будет присягнуть о своей приверженности к честному процессу голосования и общественным интересам – и подвергнется смещению и судебным санкциям, если будет установлено, что нарушил это обязательство.

В качестве дополнительной гарантии Федеральное избирательное агентство будет иметь своего собственного генерального инспектора, которому будет поручено расследовать сообщения о нарушениях или неправомерном поведении в рядах агентства. Мы также предлагаем разместить агентство в четырех отдельных офисах, расположенных по всей стране, чтобы укрепить его независимость и ослабить связи с Вашингтоном и округом Колумбия, а также помочь нанять квалифицированных комиссаров, которые не заинтересованы в столичных интригах.

Структурно мы предполагаем агентство с тремя основными подразделениями: «правоприменение», «нормотворчество и оценка», «рекомендации».

Отдел правоприменения будет обеспечивать соблюдение правил и назначать штрафы. Мы считаем, что для этого агентству важно иметь собственные правоохранительные органы (такие как EPA), чтобы иметь возможность действовать достаточно быстро в случаях очевидных нарушений, которые могут повлиять на результаты выборов.

Отдел нормотворчества, конечно, установит новые правила. Но внутри этого подразделения мы также предполагаем важную роль «совета по влиянию демократии» – вроде Бюджетного управления Конгресса – который будет оценивать влияние любых предлагаемых изменений на ключевые показатели свободных и справедливых выборов: в том числе то, как такие изменения могут влиять на участие различных групп и сообществ. Чтобы гарантировать, что нормотворчество Федерального избирательного агентства основано на лучших эмпирических исследованиях, агентство должно работать с постоянным советом уважаемых социологов, выбранных в партнерстве с Американской академией искусств и наук. Эта группа может также выпустить необязательные оценки влияния на демократию изменений в избирательной политике на уровне штата.

Отдел рекомендаций будет давать советы по реформе – по образцу комиссий Картера-Бейкера или Бауэра-Гинзбурга. Но в отличие от этих комиссий, отдел будет постоянным подразделением Федерального избирательного агентства; будет проводить текущие слушания, исследования, ежегодно публиковать вышеупомянутый отчет о состоянии американской демократии. А также каждый год после президентских выборов выпускать рекомендации по улучшению избирательной системы. Поэтому новая администрация и новый Конгресс смогут незамедлительно отреагировать на них. Это разделение обеспечило бы постоянное внимание к состоянию демократии и отслеживанию того, в какой степени и дальше будут проводиться свободные и справедливые выборы – основа системы правления Соединённых Штатов.

Хотя агентство должно иметь реальную независимость от исполнительной власти, ему также необходима четкая подотчетность перед голосующей общественностью. С этой целью мы рекомендуем уполномочить президента выбрать одного из пяти членов комиссии в качестве председателя агентства. Этому человеку будет поручено взять на себя ключевые административные функции, такие как надзор за повседневным управлением агентством, назначение старшего персонала и представление бюджета в Конгресс. Но по существенным вопросам, таким как установление стандартов и обеспечение соблюдения, председатель получит всего один голос – как и другие члены комиссии.

Федеральному избирательному агентству потребуется достаточное финансирование для обеспечения справедливых и безопасных выборов в каждом штате. По последним оценкам, текущие расходы Америки на организацию выборов составляют около 2-х миллиардов долларов. Некоторые из этих расходов, вероятно, уменьшатся по мере оптимизации избирательных систем и централизации данных. Это, безусловно, относится к Информационному центру электронной регистрации (ERIC), добровольному консорциуму штатов, которые совместно используют и упорядочивают регистрационные данные своих избирателей. Но американские выборы также остро нуждаются в дополнительных расходах. В настоящее время Соединенные Штаты тратят около 8‑ми долларов на одного избирателя, что находится в нижней части диапазона; другие страны тратят от 3-х до 200 долларов на избирателя. Часть этого диапазона можно объяснить тем, насколько устроены демократические выборы в данной стране; новые демократии сталкиваются с более высокими стартовыми затратами и, следовательно, должны тратить больше. Однако, даже по сравнению с другими устоявшимися демократиями, Соединенные Штаты тратят довольно мало. Например, канадские выборы 2015 года оценивались примерно в 13,50 долларов на одного избирателя. В целом бюджет Федерального избирательного агентства может составить несколько миллиардов долларов – и мы считаем это неплохим вложением. Также важно, чтобы бюджет финансировался через какой-то автоматический процесс, чтобы будущие законодатели не использовали бюджет как политическое оружие.

Мы можем предвидеть некоторые очевидные возражения, которые республиканцы выдвинут в ответ на попытки демократов выделить больше средств для обеспечения безопасности выборов в 2020 году: это пустая трата денег или стремление к захвату власти; уверения, что администраторы штатов и местные власти вполне способны на работу без вмешательства Вашингтона. Мы с готовностью признаем, что по всей стране есть много талантливых и очень способных выборных администраторов. Это агентство не является попыткой узурпировать их власть. Оно предназначено для их поддержки и обеспечения ресурсов, необходимых для достижения успеха. А также для гарантии пресечения попыток подчинения администраторов прихотям партийных законодательных органов, губернаторов и государственных секретарей, которые могут оказывать на них политическое давление, чтобы помочь конкретной партии или выделить одну группу избирателей. К тому же, не все администраторы выборов компетентны или справедливы. Повышая стандарты и поддержку, мы обеспечим доверие к администрации выборов, чтобы работа подавляющего большинства честных администраторов не была подорвана несколькими «плохими парнями».

Наш нынешний подход к проведению выборов мог иметь смысл в более раннюю эпоху, когда политика была более локальной. Но сегодня американская политика носит общенациональный характер. Федеральное правительство обладает значительной властью, и люди склонны голосовать в соответствии со своими убеждениями в отношении федеральной политики и партий. Более того, небольшие искажения и нарушения в ключевых штатах могут иметь общенациональные последствия: местная избирательная власть влияет на всех остальных. Добавьте к этому высокие ставки наших выборов, несправедливость, присущую системе голосования, которая так сильно различается в зависимости от места, и реальную возможность взлома систем местных выборов злоумышленниками – и убедитесь, что больше не имеет смысла оставлять администрацию выборов, картографирование Конгресса и правила голосования на федеральных выборах в штатах.

Мы понимаем, что это агентство может быть использовано для партийной выгоды. Мы разделяем это беспокойство. В конце концов, всякий раз, когда вы централизуете власть, вы повышаете ставки контроля над этой властью. Но у нас также есть работающие примеры независимых федеральных агентств, которые защищены от партийного влияния, сохраняя при этом подотчетность общественности. Ярким примером является Федеральная резервная система: хотя она была создана Конгрессом и остается подотчетной ему, ее члены служат в течение ограниченного периода времени, в ее Совет управляющих не могут входить выборные должностные лица или члены президентской администрации – и ее финансирование не распределяется через весьма пристрастный бюджетный процесс Конгресса.

Это одна из причин, по которой мы хотим добиться, чтобы у агентства был сильный мандат, основанный на широко поддерживаемых принципах демократической справедливости, а также уполномоченный генеральный инспектор для отслеживания любых потенциальных злоупотреблений этими полномочиями. Мы также отмечаем, что новый президент сможет назначать только одного человека за раз, только из списка широко приемлемых кандидатов и только с одобрения нижней палаты. Более того, назначенные члены комиссии должны быть непредвзятыми и иметь большой опыт в проведении выборов – а ограничения на конфликт интересов означают, что они не могут получить чрезмерную выгоду от своих комиссионных услуг. Взятые вместе, эти структурные решения вселяют в нас оптимизм в отношении того, что агентство будет служить своей цели по защите и укреплению демократической системы.

Никакое агентство не будет идеальным. Но, как и в случае любого изменения, проверка должна заключаться не в сравнении с каким-то идеализированным эталоном совершенства, а с текущим статусом-кво и последствиями бездействия. Нынешняя лоскутная система проведения выборов и установления стандартов – полна беспорядка и несоответствий. Он изобилует несправедливостью и партийными манипуляциями и ставит голоса одних избирателей на первое место, пренебрегая голосами других – как преднамеренно, так и непреднамеренно. Это создает фундаментальную угрозу безопасности для целостности нашего избирательного процесса, а также создает высокие барьеры для участия граждан, которые являются завышенными по стандартам других развитых индустриальных демократий. Если мы ничего не предпримем, наши выборы будут и дальше терять легитимность, поскольку «партизаны» будут использовать правила для собственной выгоды, а иностранные и отечественные хакеры – бреши в безопасности.

Вывод

Выборы в Америке переживают кризис доверия. В 2018 году, незадолго до промежуточных выборов, около четырех из 10-ти американских избирателей не считали выборы в США справедливыми. Два года спустя результаты выглядят еще хуже: 46% американцев не уверены, что всеобщие выборы пройдут честно и точно.

Как мы все узнали за последние несколько лет, демократия перестала быть самодостаточной. Это требует постоянной приверженности ее принципам. А также наличия надлежащих структур и поддержки для обеспечения справедливости, потому что, как много лет назад заметил Джеймс Мэдисон – мы не ангелы. Если правила мягкие, и они будут использованы. Но если начинают слишком сильно эксплуатировать общее чувство справедливости и легитимности, от которых зависит демократия, то она начинает гнить и разрушаться. Таково нынешнее затруднительное положение американской политики, и сейчас время для её восстановления и возрождения.

Если справедливая, безопасная и прямая система выборов является основой функционирующей демократии, то необходимо инвестировать в нее – и прямо сейчас. Подобно тому, как раннее инвестировали в национальную систему автомобильных дорог, чтобы модернизировать национальную экономику после Второй мировой войны, заменив непоследовательную систему местных и государственных дорог – так и сегодня нам нужно инвестировать в национальную систему выборов, чтобы заменить систему местных и государственных правил. От этого зависит будущее американской демократии.