ЕС после Brexit: возобновление дебатов о расширении и углублении

10.02.2021

Выход Соединенного Королевства и перспектива независимой Шотландии, стремящейся к членству в ЕС, поднимают фундаментальные вопросы, касающиеся будущего размера, географии и государственного устройства Европейского Союза. Политика Германии в отношении Европы традиционно основывается на идее о том, что расширение и углубление - две стороны одной медали. На самом деле прогресс интеграции никогда не достигал темпов (восточного) расширения. Путь к Лиссабонскому договору 2009 года был трудным, и призрак неудачи преследует любую дискуссию об углублении реформ, особенно тех, которые требуют единогласного внесения изменений в договоры. Шотландский вопрос может активизировать политику расширения и стимулировать внутренние реформы - чтобы подготовиться не только к новому 28-му члену, но и к ЕС-34.

ЕС определяет себя как открытое сообщество европейских государств и предрасположен к расширению благодаря своим договорам (ст. 49 TEU), истории (семь раундов расширения) и политическим амбициям (Глобальная стратегия). Однако консенсус по поводу расширения рушится, причем в одних столицах больше, чем в других. С точки зрения общественного мнения, стойкое большинство противников дальнейшего расширения находится в Финляндии, Франции, Нидерландах и Германии.

Евросоюзный «обновленный консенсус по расширению» 2006 года возник в контексте ускоренного присоединения Болгарии и Румынии в 2007 году. Три принципа лежат в основе политики расширения («три C»). Во-первых, стремление к географической консолидации (consolidation) в смысле предотвращения новых политических обязательств перед европейскими странами, не являющимися кандидатами. Это сообщение адресовано, прежде всего, государствам Восточного партнерства.

Во-вторых, подчеркивается строгая обусловленность (conditionality): должны выполняться Копенгагенские критерии, без готовности каких-либо уступок в будущем. В‑третьих, предполагается улучшить коммуникацию (communication), чтобы заручиться общественной поддержкой.

С тех пор «три С» не утратили своей актуальности. Хотя ЕС по инициативе Франции пересмотрел механизм присоединения в 2020 году, среди 27 государств-членов сохраняются противоречивые позиции и приоритеты. Контрасты коренятся не столько в аспектах политики расширения, сколько в разногласиях по поводу стратегической ориентации и интеграционного потенциала ЕС.

Текущие и будущие кандидаты

Ни один из шести западно-балканских претендентов даже близко не готов присоединиться. У Черногории выполнено большинство пунктов о присоединении, за ней следует Сербия. Предстоят переговоры с Северной Македонией и Албанией. Босния и Герцеговина застряла в статусе потенциального кандидата, как и Косово, которое даже не признают пять стран-членов ЕС. Ни один из шести претендентов не развеял сомнения в безусловном членстве. Но все они попали в порочный круг плохого управления и социально-экономических проблем. Как и в предыдущих случаях подготовки к вступлению, эти страны уже сильно интегрированы в ЕС за счет мобильности людей и торговли. Но как третьим государствам им не хватает места и голосов в институтах ЕС.

Отказавшись от поиска промежуточных решений или альтернатив полноправному членству для Западных Балкан, ЕС укрепил свою зависимость от пути расширения. Невозможно ожидать присоединений до 2030 года. Безопасность и геополитика являются главными мотивами для ЕС принять в какой-то момент государства Западных Балкан, а перспектива присоединения рассматривается как инструмент умиротворения, для ослабления или даже разрешения внутри- и межгосударственных конфликтов.

Привязка балканских государств как к ЕС, так и к НАТО также рассматривается как средство обеспечения влияния Запада против России, а также Китая и Турции. Но эти аргументы становятся реальными для общественности только тогда, когда большое количество беженцев начинает прибывать по балканскому маршруту.

Переговоры о присоединении к ЕС Турции, которые начались в 2005 году, заморожены, но официально не прекращены. ЕС остро нуждается в альтернативах в свете скатывания Турции к президентскому авторитаризму и милитаризации ее внешней политики. Даже если президент Реджеп Тайип Эрдоган настаивает на праве Турции на присоединение, позитивная повестка дня ЕС на декабрь 2020 года указывает на появление иной основы: всеобъемлющего партнерства, основанного на расширении таможенного союза (и существующего механизма ассоциации).

Никогда прежде ЕС не прекращал переговоры о вступлении из-за того, что больше не чувствовал, что кандидат вписывается в Союз. Исландия завершила переговоры и отозвала свою заявку о членстве в 2013 году, в то время как Норвегия проголосовала за отклонение согласованного договора о присоединении в 1994 году, но каждая из них может изменить свое мнение.

Шотландия на крутом повороте

Правительство Шотландии заявило о своем намерении подать заявку на членство в ЕС, как только оно обретет независимость, тем самым расширив список потенциальных кандидатов. Хотя ЕС не заинтересован в фрагментации Соединенного Королевства, он настаивает на том, чтобы любой процесс получения независимости Шотландии был упорядоченным, конституционным и согласованным с Вестминстером. В результате независимая Шотландия может быстро стать новым 28-м членом ЕС.

Вступление Шотландии, безусловно, является привлекательной перспективой, поскольку страна уже в значительной степени соответствует критериям Копенгагена, как Австрия, Финляндия и Швеция в так называемом расширении EFTA в 1995 году. И учитывая, что большинство шотландцев проголосовало против Brexit, они могут рассчитывать на добрую волю в ЕС. Первый министр Шотландии Никола Стерджен культивирует нарратив о «воссоединении с ЕС» и «возвращении домой». Но она не может ожидать, что ЕС почувствует политическое или моральное обязательство рассматривать Шотландию как особый случай.

Шотландии придется завершить обычный процесс присоединения в соответствии со статьей 49 Договора о Европейском союзе, что поставит ЕС перед лицом как минимум двух новых вызовов. Первым из них будет тройственный союз между Брюсселем, Лондоном и Эдинбургом. Пока Шотландия готовится к независимости, ЕС стремится сделать свое реконфигурированное партнерство с Соединенным Королевством как можно более обширным и содержательным.

Двустороннее соглашение о свободной торговле 2020 года – это только отправная точка. На всех этапах процесса – до и после обретения Шотландией независимости, а также до и после присоединения Шотландии к ЕС – Брюссель будет защищать свои отношения с Лондоном от негативных последствий. Не втягиваясь в переговоры о разделении между Лондоном и Эдинбургом, ЕС захочет дать понять, что условия, при которых Шотландия покидает Соединенное Королевство, должны быть совместимы с его будущими обязательствами по членству в ЕС.

Шотландия находится в наиболее слабом положении, потому что ей нужно что-то от Лондона и (позже) от Брюсселя. Прежде чем вступить в переговоры, ЕС должен знать, что между Лондоном и Эдинбургом нет нерешенных вопросов или серьезных разногласий. Чем раньше начнутся переговоры, тем короче и проще они будут – в то время как Шотландия по-прежнему в значительной степени остается в коридоре требований ЕС. Если взять Финляндию в качестве прецедента, можно ожидать, что этот процесс займет три или четыре года, если он пройдет успешно.

ЕС также столкнется со вторым вызовом. Даже если бы он придерживался принципа, согласно которому новые члены должны принять требования в полном объеме, без постоянных отказов, переходные меры, безусловно, потребуются в основных областях: для Шенгенской зоны, поскольку Шотландия желает оставаться в Общей туристической зоне с Ирландией и остальной част Соединенного Королевства; для торговли с Англией и Уэльсом; и для участия во всех этапах валютного союза, учитывая, что независимая Шотландия (по крайней мере, на начальном этапе) не будет иметь собственной валюты.

Если ЕС сделает здесь особые уступки, это будет стимулировать дальнейшую внутреннюю дифференциацию по конкретным политическим вопросам, но, безусловно, помешает кандидатам нажиться на приобретениях.

ЕС должен исходить из того, что независимая и международно признанная Шотландия подаст заявку на членство примерно к 2025 году. Если это возродит политический интерес к расширению, страны Западных Балкан получат косвенные выгоды.

Динамика интеграции и ЕС-34

«Четвертый» Копенгагенский критерий подчеркивает важность сохранения импульса европейской интеграции. Во время разногласий 2020 года по поводу начала переговоров о присоединении со Скопье и Тираной президент Франции Эммануэль Макрон настаивал на том, что реформы должны быть начаты до следующего расширения.

  Но его опасения остались без внимания. Конечно, неопределенный график расширения предполагает откладывание на долгий срок. Но, прежде всего, у ЕС нет плана для реформ, и он избегает реальных споров, например, по поводу центральной Европы.

Очевидно, что принятие решений будет еще более трудным в контексте 34-х и большего количества государств-членов. Экономическое и региональное неравенство будет увеличиваться с увеличением числа игроков. Но способность обеспечить политическую приспосабливаемость будет отставать от растущей потребности в механизмах перераспределения.

Каждое расширение с 1995 года увеличивало число государств-членов, которые отдают приоритет национальному суверенитету над шагами по дальнейшей интеграции. Сильные скептически настроенные к ЕС и националистические течения, с которыми они борются внутри страны, ограничивают их возможности для компромисса в Совете и Европейском совете. Национальные политические культуры также играют значительную роль.

ЕС-34 подразумевает присоединение ряда относительно небольших стран. Общая численность населения Шотландии (5,4 миллиона) и шести стран Западных Балкан составляет 23,2 миллиона, что составляет всего 4,9% от общей численности населения ЕС‑34.

На четыре крупнейших страны – Франция, Германия, Италия и Испания –приходится 54,7%, а на Польшу – 62,8%. Турция с населением 82 миллиона человек (по состоянию на 2019 год) находится в совершенно другой лиге, и здесь она не обсуждается.

Европейский парламент зарезервировал 46 мест для новых членов. Согласно действующим правилам, только Шотландия будет иметь право на 14. Таким образом, верхний предел в 751 место не может быть сохранен в ЕС-34.

Несмотря на их относительно небольшой формальный вес, новые члены будут оказывать реальное влияние посредством активной политики и создания коалиций, а также, если это позволяют правила, посредством своего вето. Изменится внутренняя и внешняя география Союза.

Присоединение западно-балканских государств увеличит вес юго-востока ЕС, а Шотландия будет лишь незначительным противовесом на севере. Последнее усилит Северные страны, поскольку Шотландия, Скандинавские страны и Прибалтика являются естественными партнерами (особенно, если Шотландия присоединится к НАТО).

Западные Балканы уже окружены государствами-членами ЕС, и можно ожидать, что они будут тяготеть к государствам Вишеграда, Австрии, Хорватии и Словении. На Западных Балканах вступление не снимет опасений по поводу устойчивости и стабильности юго-восточного фланга ЕС, как это было в странах Балтии.

Хотя возможности для расширения в Западной Европе минимальны, Грузия, Молдова и Украина стремятся к членству в ЕС. Часто недооцениваемые геополитические последствия расширения выходят на поверхность.

Будущее ЕС

Расширение не улучшит перспектив усиления наднациональных элементов ЕС. Дифференциация и иерархизация Общей внешней политики и политики безопасности возможны, например, через Совет Безопасности ЕС (см. Исследовательский доклад SWP 4/2019).

В своей основной политике ЕС мог бы экспериментировать с частичным и/или младшим членством, особенно в отношении следующего (юго-) восточного расширения. Ни один новый член ЕС (за исключением, вероятно, Норвегии) ​​не сможет немедленно стать полноправным членом Шенгена, и никто не перейдет на евро быстро.

Де-факто углубление будет продолжаться без поправок к договору, небольшими группами со слабыми связями с другими. Если дифференциация – это будущее, необходимо укрепить центр, чтобы объединить Союз.

Назовем только одну отправную точку: уменьшение размера Комиссии, требуемое в соответствии с Лиссабонским договором, могло бы повысить эффективность ее работы в области прогрессивных политик, таких как цифровизация и «зеленый курс», а также ее роль в охране внешних границ Союза. Но дальнейшая политизация Комиссии, будь то прямые выборы президента или модель «ведущего кандидата», нанесет ущерб сплоченности ЕС­-34.

Другие конституционные вопросы касаются единого избирательного закона для Европейского парламента, реформы системы Совета, принятия большего числа решений в Совете и Европейском совете, коллективных заимствований и координации экономической политики в экономической и денежно-кредитной сферах Союза.

ЕС также необходимо прояснить свои основополагающие ценности. В противном случае даже временные меры ­– вроде нового механизма верховенства закона – будут бесполезны. Эти вопросы входят – с точки зрения ЕС-34 – в повестку дня Конференции по будущему Европы. Следующему правительству Германии следует возобновить более активную роль в формировании дискуссии о стратегической ориентации ЕС.

Источник