Берлинский процесс на Западных Балканах: большие идеи, трудная реализация

05.01.2023
Инициативу следует использовать как средство повышения доверия к перспективам вступления западнобалканских государств в ЕС.

Западные Балканы должны присоединиться к Европейскому союзу (ЕС) «как можно скорее», говорится в заявлениях канцлера Германии на саммите Берлинского процесса в начале ноября 2022 года. Берлинский процесс состоит из серии мероприятий и встреч, которые проводятся ежегодно с 2014 года между отдельными государствами-членами ЕС и странами Западных Балкан. Он отличается от других инициатив ЕС тем, что международные финансовые институты и институты ЕС участвуют наряду с отдельными государствами ЕС, такими как Германия, как инициатор формата, и в первую очередь затрагивает вопросы экономического и регионального сотрудничества. Хотя Берлинский процесс уже породил много амбициозных идей, таких как общий региональный рынок, реализация договоренностей западнобалканскими государствами часто буксует. В будущем Германия и ЕС должны более решительно настаивать на выполнении принятых соглашений, поскольку Берлинский процесс может восстановить снижающееся доверие к перспективам вступления западнобалканских государств в ЕС.

Через восемь лет после своего запуска Берлинский процесс вернулся в 2022 году на то место, где он был инициирован.

Таким образом, канцлер Олаф Шольц подтвердил приверженность Германии западнобалканским государствам и их намерение присоединиться к ЕС. Процесс был запущен в 2014 году правительством Ангелы Меркель для углубления региональной интеграции на Западных Балканах и связей с ними после того, как Комиссия Юнкера объявила, что в течение пяти лет расширения не будет. Заявление Комиссии было основано, с одной стороны, на господствовавшем тогда мнении о том, что перед дальнейшим расширением ЕС должен сначала провести внутренние реформы, а с другой стороны, это было реакцией на отсутствие прогресса в западнобалканских государствах в проведении реформ, особенно в области верховенства закона и демократизации. Основная цель Процесса – укрепление сотрудничества между государствами региона и с ЕС – стала еще более важной в свете спецоперации России на Украине. Расширение ЕС на Восток снова стоит на повестке дня. Что касается сближения Западных Балкан с ЕС, то Германия и ЕС должны шире использовать имеющиеся у них механизмы реализации договоренностей, принятых в рамках Берлинского процесса. Только так он может оставаться актуальным.

Важные соглашения как итоги Берлинского процесса

Берлинский процесс сосредоточен прежде всего на вопросах экономического и регионального сотрудничества. С организационной точки зрения, он состоит из серии встреч, на которых представители отдельных стран ЕС, институтов ЕС и международных финансовых организаций встречаются с правительствами, а также с местными представителями гражданского общества с Западных Балкан. Формат сотрудничества вырабатывает рекомендации и стратегии для принятия новых и реализации уже установленных договоренностей. В нем также рассматривается вопрос о том, какую выгоду Западные Балканы могут получить в краткосрочной перспективе, даже без полного членства в ЕС. По этой причине он фокусируется на экономических вопросах и региональном сотрудничестве, поскольку в ЕС преобладает мнение, что экономическое сотрудничество может стабилизировать регион и приблизить его к внутреннему рынку ЕС. Инвестиции в экономические проекты, такие как устойчивая инфраструктура или энергетический переход, осуществляются через Инвестиционную структуру Западных Балкан (WBIF). WBIF — это инструмент координации доноров, объединяющий средства ЕС, различных финансовых учреждений, двусторонних доноров и правительств стран Западных Балкан.

Самым амбициозным соглашением, заключенным на данный момент в рамках Берлинского процесса, является создание Общего регионального рынка (CRM). Обязательство было подписано всеми шестью государствами Западных Балкан на саммите в Софии в ноябре 2020 года. CRM должен был обеспечить свободное движение товаров, услуг, капитала и людей («четыре свободы»), включая аспекты, касающиеся цифровых технологий, инвестиций, инноваций и отраслевой политики. CRM станет ступенькой к более тесной интеграции региона в единый рынок ЕС еще до фактического вступления в ЕС. Соблюдение «четырех свобод» является обязательным условием для вступления в ЕС и частью acquis communautaire, что отражено в кластере 2 по единому рынку, прежде всего в главах 1, 2, 3 и 4. CRM основывается на более старой инициативе, а именно на создании Региональной экономической зоны (REA), которая уже восходит к саммиту в Триесте в июле 2017 года. REA уже предусмотрела реализацию «четырех свобод» и сосредоточилась в основном на четырех областях:

1. Цифровая интеграция (соглашение о региональном роуминге, реализованное всеми шестью штатами в июле 2021 года),

2. Мобильность (свобода передвижения высококвалифицированной рабочей силы),

3. Торговля (содействие дальнейшей торговой интеграции),

4. Инвестиции (создание динамичной региональной инвестиционной зоны).

Соглашения, подписанные в Берлине 3 ноября 2022 года, о свободе передвижения (для поездок достаточно удостоверения личности), а также о взаимном признании дипломов о высшем образовании и профессиональных квалификаций в области медицины и архитектуры также основываются на этой инициативе и теперь являются частью CRM.

Одним из первых и наиболее успешных соглашений, подписанных в рамках Берлинского процесса, является Региональное бюро молодежного сотрудничества (RYCO). RYCO было запущено шестью странами Западных Балкан на саммите в Париже в июле 2016 года. RYCO стремится содействовать примирению и сотрудничеству между молодежью в регионе. Основными средствами для достижения этой цели являются программы мобильности и обмена, а также вовлечение молодежи в процессы принятия политических решений. Платформа также включает проекты по примирению с прошлым и мирному диалогу. RYCO имеет офисы во всех столицах Западных Балкан.

Все эти соглашения важны для региона, поскольку они могут способствовать не только экономическому сотрудничеству, но и примирению между обществами шести стран. Однако, когда дело доходит до реализации соглашений, западнобалканские страны часто не берут на себя никаких обязательств. Из-за отсутствия выполнения основных компонентов REA, провал которой частично был вызван взаимным непризнанием Сербии и Косово, а также Косово и Боснии и Герцеговины, Сербия, Албания и Северная Македония начали альтернативный проект под названием «Открытые Балканы» (ОB) в 2019 году, на тот момент под названием «Мини-Шенген». Три страны прежде всего были заинтересованы в том, чтобы показать, что принципы REA могут быть реализованы без посредничества ЕС. Позже «четыре свободы» были также закреплены в CRM, которому обязались следовать все шесть западнобалканских государств. Однако сейчас эти две инициативы существуют параллельно, и неясно, каковы будут издержки идеи OB после принятия CRM.

В центре внимания мероприятий гражданского общества в этом году

Активисты гражданского общества с самого начала были важной частью Берлинского процесса. Они выпускают тематические рекомендации для дальнейших шагов по направлению к региональной интеграции. В этом году представители гражданского общества западнобалканских государств снова приняли участие в дискуссиях с политиками Германии и ЕС, а также с представителями гражданского общества и представителями СМИ из ЕС и Германии в рамках Форума гражданского общества и аналитических центров.

В центре внимания событий этого года были защита климата и устойчивость. Из шести тем, обсуждавшихся на Форуме и предшествовавших ему подготовительных семинарах (в изменившейся геополитической ситуации после начала спецоперации России на Украине), четыре касались либо «Зеленой повестки дня» (изменение климата, энергетический переход и защита окружающей среды), либо инвестиций в устойчивую инфраструктуру. Еще два были посвящены проблеме дезинформации в регионе и конкретным проблемам интеграции в ЕС

Последнее обстоятельство трудно переоценить. Конфликт явно изменил направленность процесса: для региона, который должен меньше зависеть от российских источников энергии, «Зеленая повестка дня» имеет огромное значение. Потенциал возобновляемых источников энергии Балкан, если его правильно использовать, может даже привести к экспорту энергии, что не только будет способствовать экономическому и устойчивому развитию региона, но и принесет пользу ЕС, который может покупать эту энергию. Доля возобновляемых источников энергии в общем производстве энергии в некоторых странах Западных Балкан, таких как Албания и Черногория, даже выше, чем в среднем по ЕС (29,9%). Переход на «зеленую» энергию также уменьшит зависимость от российского газа — она выше всего в Сербии, Северной Македонии и Боснии и Герцеговине, куда Россия поставляет почти 100% газа. Кроме того, энергетический переход в регионе также приведет к улучшению качества воздуха в Европе. Однако «зеленый» переход на Балканах невозможен без регионального сотрудничества и создания регионального энергетического рынка. И для этого Берлинский процесс остается важным рычагом.

По мнению некоторых представителей гражданского общества, высказанному на Форуме гражданского общества и аналитических центров, ЕС следует более внимательно относиться к внешним субъектам, таким как Китай, когда речь идет об устойчивой инфраструктуре. Межправительственные соглашения между Китаем и странами Западных Балкан ускользают от внимания общественности в силу своей секретности. Так обстоит дело, например, с контрактом между Черногорией и China Road and Bridge Corporation на строительство 41-километрового участка автомагистрали Бар-Боляре. Переговоры об этом проходили за закрытыми дверями. Помимо кредитного соглашения, которое правительство Подгорицы заключило с Exim Bank of China, почти все другие документы, связанные с автомагистралью, держались в секрете. Черногория также решила не создавать независимый надзорный орган для проекта. Такие инвестиционные проекты нарушают принципы верховенства права, поскольку процедуры их присуждения часто не соответствуют процедурам ЕС. Кроме того, две технико-экономических комиссии оценили автомагистраль как экономически нежизнеспособную, и проект вверг Черногорию в долговой кризис. Все это показывает, что ЕС должен более внимательно следить за такими инвестициями на Западных Балканах и более решительно настаивать на проведении правовых реформ в странах региона.

По мнению участников Форума, деятельность других внешних игроков, таких как Россия, также следует более тщательно контролировать.

Что касается гибридных угроз, связанных с систематической дезинформацией, то роль России нельзя недооценивать. Дестабилизирующий потенциал, который могут иметь, например, фейковые новости о конфликте на Украине, отчетливо проявился в пророссийских протестах, которые прошли в Сербии и Боснии и Герцеговине весной 2022 года. Потенциальными средствами защиты от дезинформации могут быть, например, создание отделов проверки фактов в региональных организациях СМИ и внедрение медийной грамотности в школах по примеру Финляндии.

Что может быть сделано? Постановка четких целей и настаивание на реформах

Самая большая слабость Берлинского процесса заключается в том, что в настоящее время экономическое развитие и региональное сотрудничество явно не идут рука об руку с процессом интеграции Западных Балкан в ЕС. На этот недостаток в последнее время указывали и другие специалисты. Однако уже много лет звучит критика, что Берлинский процесс подменяет интеграцию региона в ЕС. Поэтому необходима явная связь между Процессом и будущим вступлением западнобалканских стран в ЕС. Если экономическое развитие происходит в отрыве от вопросов верховенства закона, это ставит под угрозу намерения самого Берлинского процесса, поскольку решения о финансировании проектов в области энергетики, транспорта, или устойчивое развитие явно связаны с прогрессом в реформах, которые соответствуют acquis. Таким образом, Берлинский процесс можно использовать как инструмент постепенного или поэтапного присоединения, особенно когда речь идет об интеграции региона в Европейское экономическое пространство. Однако эта цель предполагает приверженность государств Западных Балкан реформам. Согласно прогнозам института EPIK в Косово, если шесть стран сохранят нынешний темп реформ при принятии всех глав acquis, им потребуется от 45 (в случае Черногории) до 80 (в случае Боснии и Герцеговины) лет, чтобы быть готовым к присоединению. Согласно тем же прогнозам, если усилия по проведению реформ будут активизированы, странам потребуется «всего» от 11 до 20 лет (в зависимости от страны).

«Зеленая повестка дня» может послужить трамплином для экономического сближения западнобалканских стран с ЕС. Предварительным условием для этого является региональная подготовка к энергетическому переходу и инвестициям в инфраструктуру. В этом отношении Германия может сыграть роль первопроходца. Правительство Германии уже заявило о своей готовности взять на себя эту роль в Декларации об энергетической безопасности и «зеленом» переходе на Западных Балканах, которая была принята на последнем саммите Берлинского процесса. Через рекламный банк KfW (Kreditanstalt für Wiederaufbau) Германия инвестирует до полумиллиарда евро в преодоление нынешнего энергетического кризиса на Западных Балканах и поддержит там долгосрочный энергетический переход. Эти обязательства идут рука об руку с «энергетическим пакетом» в размере 500 миллионов евро, который Комиссия ЕС намерена предоставить региону в качестве экстренной помощи. Кроме того, Германия поддерживает климатическое партнерство с Сербией с 2021 года. После министерского саммита 3 ноября 2022 года правительство Германии даже объявило о своем намерении установить климатическое партнерство со всеми Западными Балканами, что является позитивным сигналом. Для поддержки энергетического перехода ЕС также должен включить страны Западных Балкан в общие платформы для покупки энергии. Это было бы признаком того, что Западные Балканы рассматриваются не как внешний регион, а как часть внутренних процессов и механизмов решения проблем в ЕС.

Кроме того, ЕС следует более критически отнестись к инициативе «Открытые Балканы». В отличие от CRM, OB не является инклюзивным проектом: в него не входят другие страны, такие как Босния и Герцеговина, Косово и Черногория, которые также часто выражали скептицизм в отношении этой инициативы. Причины, по которым в OB участвуют только Албания, Сербия и Северная Македония, разнообразны. Во-первых, у этих трех стран нет нерешенных двусторонних споров, таких как взаимное непризнание между Косово и Сербией и Косово и Боснией и Герцеговиной. С другой стороны, в Черногории, Косово и в Федерации Боснии и Герцеговины опасаются потенциального экономического и политического доминирования Сербии в регионе, если заявленные цели OB будут реализованы. Некоторые критические голоса даже назвали бы OB «Великосербским проектом». Хотя такие инсинуации преувеличивают ситуацию, проект OB с его нечеткой организацией и несоответствием стандартам ЕС не слишком уменьшает эти опасения.

Предполагать, что инициатива OB дополнит Берлинский процесс, несколько недальновидно. Любой проект, который исключает другие страны, в условиях существования более инклюзивных альтернатив, таких как CRM, должен восприниматься ЕС с небольшим энтузиазмом. CRM также можно рассматривать как миротворческий проект, потому что для его полной реализации странам Западных Балкан необходимо решить свои двусторонние вопросы. Это особенно относится к Косово и Сербии, а также к Косово и Боснии и Герцеговине, но отчасти и к Черногории. Предпосылкой для функционирования регионального рынка является участие всех стран в качестве равных партнеров и без враждебной риторики. Если бы ЕС продвигал проект OB вместо CRM, это не оставило бы Сербии особых стимулов для участия в более инклюзивной инициативе, частью которой является и Косово. Это может привести к отказу от внедрения CRM. Причина, по которой многие инициативы и решения Берлинского процесса не были реализованы, заключается в том, что нерешенные двусторонние вопросы и недоверие к политике Сербии не обеспечивают технических и политических условий для реализации. Отчасти это стало причиной запуска проекта OB: некоторые правительства на Западных Балканах хотели увидеть результаты региональной интеграции без предварительного решения крупных политических вопросов, таких как взаимное признание.

Выводы

Берлинский процесс следует использовать как средство повышения доверия к перспективам вступления западнобалканских государств в ЕС. Амбициозные цели формата должны быть поставлены на службу будущему членству региона в ЕС в качестве явного инструмента постепенного или поэтапного присоединения к Европейскому экономическому пространству. Если государства Западных Балкан получат поддержку в их усилиях по достижению энергетического перехода и созданию CRM, а также если гражданское общество будет более интенсивно поддерживаться в регионе, Берлинский процесс может даже приобрести актуальность в будущем. Однако решающим является замечание, сделанное на последнем Саммите «ЕС — Западные Балканы» в Тиране 6 декабря 2022 года: соглашения, вытекающие из Берлинского процесса, должны быть фактически реализованы и они не должны быть отделены от других инициатив ЕС, таких как процесс нормализации косовско-сербских отношений. Для участников Берлинского процесса это означает, что они должны более строго отслеживать и оценивать обязательства, взятые на себя государствами Западных Балкан. В крайних случаях это может включать отказ в определенных средствах и поддержке, если соглашения не выполняются. Стратегическое информирование об этом имеет важное значение, с чем ЕС боролся в регионе в течение многих лет. Важные экономические достижения, особенно ощутимые в материальном плане, такие как развитие инфраструктуры, должны сопровождаться четкой коммуникационной стратегией в дополнение к полученному одобрению ЕС. Это также было бы хорошим подходом к противодействию успешным связям с общественностью и популярности Китая на Западных Балканах. Это еще раз прояснило бы, насколько важен ЕС как партнер для региона.

Источник