Альянсы Америки после Трампа. Часть 2.

06.04.2021
Продолжение публикации

Австралия: усиливающий союзник

Реакция Австралии на доктрину Гуама Никсона сильно отличалась от реакции Японии или Южной Кореи, во многом потому, что Австралия не столкнулась с такой непосредственной угрозой. Австралия долгое время полагалась на свои союзы с «великими и могущественными друзьями» для защиты от нестабильности в других регионах Азии. Заявление Никсона поставило эту стратегию под сомнение. Официальные лица Австралии публично поддержали подход Никсона, но в частном порядке были обеспокоены его последствиями для Юго-Восточной Азии, назвав «доктрину Гуама» «потенциально противоречивой» и отметив, что договорные обязательства перед «Организацией договора о Юго-Восточной Азии» (SEATO) «похоже, неофициально отложены на полку». Результатом стала значительная эволюция австралийской стратегии в течение 1970-х годов. Оставаясь приверженными альянсу с США, австралийские политики предприняли шаги по укреплению связей Канберры с другими региональными державами. «Доктрина Гуама» Никсона также вызвала вторичные сдвиги в австралийском стратегическом мышлении, породив как более тесные связи с Китаем, так и новые дебаты о ценности самообеспечения, которые продолжают звучать даже сегодня.

Военная кампания Японии во время Второй мировой войны послужила мощным напоминанием австралийцам об их уязвимости перед внешними угрозами. Столкнувшись с перспективой коммунистических восстаний в Юго-Восточной Азии, австралийские политики поддержали такие механизмы коллективной защиты, как «Договор о взаимной безопасности Австралии, Новой Зеландии и Соединенных Штатов» и СЕАТО. Стратегические концепции и структура вооруженных сил Австралии явно основывались на идее совместных действий с американскими войсками в рамках передовой стратегии обороны, призванной не дать азиатским угрозам достичь берегов Австралии. Австралийские лидеры надеялись, что эта стратегия сохранит приверженность Америки как альянсу, так и региональной стабильности. Тем не менее, поскольку Соединенные Штаты начали уставать нести главную ответственность за нанесение ударов коммунизму в Юго-Восточной Азии, они все чаще требовал большего разделения бремени от Австралии, и либеральное правительство отреагировало положительно. К 1970 году более одной трети боевых сил Австралии сражались бок о бок с США во Вьетнаме. Как писал один австралийский журналист в самом начале участия Австралии во Вьетнаме:

«Почему Австралия вовлечена в войну во Вьетнаме? Отчасти потому, что мы думаем, что победа коммунистов там поставит под угрозу остальную часть Юго-Восточной Азии и поставит под угрозу нашу безопасность, а отчасти из-за необходимости убедить американцев в том, что мы больше, чем союзники лишь на бумаге. … Это своего рода страхование жизни, которое мы оформляем».

Обнадеживает раннее взаимодействие Австралии с администрацией Никсона после выступления на Гуаме. Во время визита в Белый дом в 1969 году министр иностранных дел Австралии Джон Гортон заверил, что Америка по-прежнему привержена как Австралии, так и Новой Зеландии, «Договору о взаимной безопасности Австралии, Новой Зеландии и Соединенных Штатов» и СЕАТО. Гортон, в свою очередь, пообещал: «Где бы Соединенные Штаты ни сопротивлялись агрессии, … мы пойдем с вами рука об руку». Два неожиданных события изменили стратегию Австралии. Во-первых, Никсон шокировал союзников США резким поворотом в сторону Китая и хаотичным отступлением из Вьетнама. Во-вторых, австралийская лейбористская партия выиграла выборы в Австралии в 1972 году, вернувшись к власти впервые за 22 года.

Сохраняющиеся сомнения австралийских официальных лиц в надежности Америки усилились в 1971 году, когда Никсон неожиданно решил посетить Пекин. Этот шаг Никсона унизил администрацию премьер-министра Уильяма МакМэхона, на которую Лейбористская партия оказывала давление с целью занять более гибкую позицию по отношению к Китаю. МакМэхон публично поддержал этот шаг, но в частных телеграммах в Вашингтон жаловался: «Мы оказались в затруднительном положении из-за отсутствия каких-либо предвидений… тем более, что мы пытались при любых обстоятельствах координировать нашу политику и поддерживать вас». Помимо внутриполитического беспорядка, созданного дипломатическим взаимодействием Никсона с Австралией, этот шаг еще больше усилил опасения по поводу достоверности договорных обязательств США. В телеграмме МакМэхона премьер-министру Японии Сато говорилось: «В этих обстоятельствах утверждение [Китая] и изгнание Тайваня [из Организации Объединенных Наций] кажутся неизбежными. Не будучи паникером, я вынужден задаться вопросом, действительно ли это не то, что составляет намерения американцев».

Таким образом, в начале 1970-х годов Австралия столкнулась с двумя конфликтующими стратегическими тенденциями. С одной стороны, австралийские лидеры считали, что они находятся в относительно благоприятной обстановке в плане безопасности. Действительно, правительство премьер-министра Гофа Уитлама считало, что страна «не столкнется с прямой военной угрозой в ближайшие 15 лет». С другой стороны, Австралия остро осознавала, что ее давний покровитель, вероятно, будет играть меньшую роль в будущем. Хотя «Договор о взаимной безопасности Австралии, Новой Зеландии и Соединенных Штатов» оставался неизменным, и австралийские лидеры оценивали, что «Соединенные Штаты останутся самой могущественной страной в мире в экономическом и военном отношении на долгие годы», они также все больше осознавали, что «сила США была не абсолютной или безусловной».

Поэтому правительство Уитлама начало проводить новую стратегию: расширение связей с ведущими азиатскими странами, которые, как давно верил Уитлам, будут иметь все большее влияние на будущее Австралии. В своей речи 1973 года Уитлам утверждал, что азиатский регионализм будет «одним из краеугольных камней внешней политики Австралии на 70-е годы», обозначив отход страны от зависимости от единственного могущественного союзника. Ранним признаком нового направления, в котором движется Австралия, стало решение Уитлама переломить почти два десятилетия относительного отчуждения между Австралией и Индией. Его визит в Индию в 1973 году стал первым визитом австралийского премьер-министра за более чем десятилетие. Это сопровождалось другими неожиданными политическими шагами, такими как отказ от противоречивой иммиграционной политики «Белой Австралии» и принятие более нейтральной линии по поводу отношений Индии с Советским Союзом.

Уитлам также предпринял аналогичные шаги для более тесного взаимодействия с Японией и недавно созданной «Ассоциацией государств Юго-Восточной Азии» (АСЕАН). Уитлам преодолел свою бюрократию и одобрил предложение японского правительства о новом широкомасштабном двустороннем договоре. Утверждая, что «для Японии и Австралии было бы уместно в формальном контексте признать очень большую взаимозависимость, которую они имеют друг от друга», Уитлам подтолкнул свое правительство к разработке проекта, который, в конечном итоге, стал «Основным договором 1976 года о дружбе и сотрудничестве». Тем временем правительство Уитлама обратилось к АСЕАН, зарекомендовав себя в качестве первого «партнера по диалогу» Ассоциации на государственном уровне и выступив за создание новой паназиатской региональной организации, которая поможет интегрировать Юго-Восточную Азию и ее соседей.

Расширение связей с другими региональными игроками было основным, но не единственным ответом Австралии на «доктрину Гуама». Уитлам также был одним из первых сторонников более сговорчивого подхода к Китаю. Он настаивал на том, что континентальное правительство «в первую очередь – китайское, во вторую – маоистское, а в третью – коммунистическое». Австралия быстро нормализовала отношения с Китаем. Это примирение помогло уменьшить опасения Австралии по поводу поддерживаемых Китаем мятежей в Юго-Восточной Азии. Со временем Австралия, как и многие другие азиатские союзники, столкнулась с растущей напряженностью между своим союзом в области безопасности с США и все более тесным экономическим партнерством с Китаем.

Годы, последовавшие за «доктриной Гуама», также породили новые дискуссии об оборонной стратегии Австралии, и австралийские стратеги впервые стали заигрывать с идеей опоры на собственные силы. Как позже утверждал один чиновник, «семидесятилетняя традиция оборонного мышления, казалось, была разрушена результатами войны во Вьетнаме». Документ Австралийского комитета обороны 1971 года «Стратегические основы оборонной политики Австралии» заложил основу для стремления Австралии к большей автономии. В документе утверждается, что передовая оборона стала устаревшей концепцией, поскольку она опиралась на «присутствие, политику и приверженность США в Юго-Восточной Азии», которые больше не гарантировались. Признавая, что Австралия не сталкивается с непосредственными угрозами, в документе утверждается, что стране нужны новые стратегические концепции, которые могли бы учитывать «существенные изменения ... которые потенциально могут перерасти в более позднее десятилетие в более активную угрозу для безопасности Австралии». Таким образом, идея автономии стала более явной частью стратегии Австралии в 1970-х годах, как это зафиксировано в обзоре обороны 1972 года. Когда в 1976 году правительство опубликовало свой первый официальный документ по общественной обороне, в нем более четко изложено логическое обоснование этой концепции: «Даже несмотря на то, что наша безопасность может, в конечном итоге, зависеть от поддержки США, мы в долгу перед собой и должны суметь создать усилия национальной обороны, которые позволили бы максимизировать риски и издержки любой агрессии».

Таким образом, «доктрина Гуама» вызвала в Австралии пересмотр стратегии. Лидеры в Канберре считали, что Австралия имеет относительно безопасную внешнюю среду, и сохраняли уверенность, что Соединенные Штаты защитят ее от прямых угроз, но они не почивали на лаврах. Вместо этого правительство Уитлама быстро продвинулось к расширению отношений Австралии, налаживая связи с Японией, Индией, Индонезией и «Ассоциацией государств Юго-Восточной Азии» и даже, в некоторой степени, с Китаем. Эти усилия были направлены на то, чтобы более тесно связать Австралию с ее ближайшим регионом, укрепить отношения с партнерами-единомышленниками и найти определенное соглашение с Китаем в попытке застраховаться от будущих изменений в стратегии США. Этот регионализм стал отличительной чертой австралийской стратегии, которая сохранилась до наших дней.

Таиланд: доброжелательный союзник

Возможно, наиболее тревожной реакцией на провозглашение «доктрины Гуама» было решение пойти навстречу коммунистическим державам. Наиболее ярким примером такой реакции является Таиланд. Неуклонное отступление американских войск из Юго-Восточной Азии и медленное разрушение СЕАТО, которые обеспечивали оплот против коммунистических мятежей, спровоцировали нестабильность в Таиланде. Эти реалии и осознание того, что Соединенные Штаты вряд ли предоставят адекватную военную или экономическую поддержку, заставили тайских лидеров изменить свою стратегию. Позднее министр иностранных дел Танат Хоман резюмировал уроки этого периода: «Для Таиланда… его разочаровывающий опыт с SEATO преподал ему урок, что бесполезно и даже опасно связывать свою судьбу с далекими державами, которые могут уйти от обязательств в любой момент».

Таиланд был одним из самых верных союзников Америки в начале «холодной войны», с энтузиазмом присоединившись к борьбе с коммунизмом и подписав американо-тайское соглашение о логистике, которое способствовало строительству нескольких американских авиабаз по всей стране. Центральное место Таиланда в региональном военном присутствии Америки, однако, выявило относительную слабость американских гарантий безопасности в Юго-Восточной Азии, что давно вызывает беспокойство у тайских лидеров. Когда Никсон вступил в должность, телеграмма из посольства США в Бангкоке предупредила о «достоверных сведениях о том, что тайские лидеры в настоящее время настроены подвергать сомнению и сомневаться в твердости намерений США в Юго-Восточной Азии». Тем не менее, вполне возможно, что администрация Никсона смогла бы преодолеть эти проблемы. Он быстро приступил к решению проблем, связанных с отказом Таиланда, предоставив на высоком уровне заверения в приверженности Америки не только СЕАТО, но и «коммюнике Таната-Раск» 1962 года. Хотя тайские лидеры выразили некоторую неуверенность в потенциальных последствиях нового плана Никсона, они также были открыты для предложений, выразив готовность страны «позаботиться о собственной защите».

Однако исполнительная власть в Вашингтоне была не единственным игроком, формировавшим представление Таиланда об американском авторитете. Летом и осенью 1969 года Сенат США провел серию слушаний, в которых была выражена резкая критика участия Америки во Вьетнаме и подчеркнута приверженность США Таиланду. Слушания нанесли ущерб альянсу по двум направлениям. Во-первых, они представили публичный и весьма критический отчет о финансовой поддержке, которую Соединенные Штаты оказали тайским силам, и это было откровением, из которого тайским лидерам стало ясно, что альянс рассматривается только как возможность использовать Таиланд в «наемном рэкете». Это повествование также подорвало способность администрации Никсона предоставить правительству Таиланда усиленную военную помощь, хотя правительство Таиланда ясно дало понять, что эта поддержка имеет важное значение для его самообороны.

Во-вторых, и, возможно, это было наиболее разрушительно, имела место публичная борьба между администрацией Никсона и сенатором Дж. Уильямом Фулбрайтом из-за секретного американо-таиландского плана действий в чрезвычайных ситуациях, который был разработан при администрации Джонсона. Стремясь успокоить возмущение Конгресса по поводу этого нового, якобы секретного, военного обязательства перед правительством Таиланда, и госсекретарь, и министр обороны публично дезавуировали этот план. Госсекретарь Уильям Роджерс назвал план «придатком, который является пережитком давно минувших дней». Руководство Таиланда, которое рассматривало этот план как ключевой символ доверия к альянсу, ясно дало понять, что рассматривает эти заявления «не только как отказ от совместного плана действий в чрезвычайных ситуациях, но и как отказ от взятых на себя обязательств».

Дальнейшее военное и экономическое размежевание США оставило у тайских лидеров ощущение, что у них нет другого выбора, кроме как искать нового могущественного партнера.

Перед лицом Конгресса и политической элиты США, которые были враждебно настроены к размещению сил за границей и не желали оказывать военную помощь и поддержку союзникам, правительство Таиланда стало глубоко поляризованным. Возник раскол между военными лидерами, которые оставались приверженными Соединенным Штатам и антикоммунистической миссии, и гражданскими лидерами, которые все больше сомневались в авторитете Америки. Проблема, как объяснил министр иностранных дел Таиланда на встрече с официальными лицами США, заключалась в том, что «несмотря на выраженное намерение президента Никсона и его администрации», правительство Таиланда не могло быть уверенным, «действительно ли американский народ стоит за доктриной Никсона». К концу 1969 года стало ясно, что правительство Таиланда находится в процессе «мучительной переоценки» своей внешней политики и союза с США. Хотя правительство продолжало оказывать частную поддержку усилиям США во Вьетнаме, оно стало менее громким в своей поддержке Соединенных Штатов.

Наиболее заметным сдвигом во внешней политике Таиланда стало его сближение с Китаем. Стремление Бангкока приспособиться к Пекину было поразительным для правительства, которое было одним из самых яростных антикоммунистических режимов в Юго-Восточной Азии. На протяжении 1970-х годов правительство Таиланда начало постепенно восстанавливать имидж Китая в глазах тайской общественности, и в течение следующего десятилетия это раннее соглашение переросло в более существенное стратегическое партнерство. Китайские лидеры спокойно согласились на такие шаги, как прекращение поддержки Коммунистической партии Таиланда, в то время как тайцы, в свою очередь, согласились предоставить «красным кхмерам» доступ на территорию Таиланда и остались нейтральными после нападения Китая на Вьетнам.

Поразительный поворот Таиланда в значительной степени был вызван необходимостью. Дальнейшее военное и экономическое размежевание США оставило у тайских лидеров ощущение, что у них нет другого выбора, кроме как искать нового могущественного партнера. На экономическом фронте Таиланд имел дело с ослаблением экономики, усугубляемым потерей финансовой поддержки США после окончания войны во Вьетнаме. Двусторонние разногласия с администрацией Никсона по поводу продаж риса США, которые подрывали конкурентоспособность самого ценного экспорта Таиланда, создавали впечатление, что Америка стала не только ненадежным военным союзником, но и ненадежным экономическим партнером. Когда нефтяное эмбарго 1973 года нанесло еще больший ущерб слабой экономике Таиланда, китайские лидеры воспользовались этой возможностью, предложив дизельное топливо по «дружеской цене», чтобы улучшить негативное общественное мнение о Китае среди тайской общественности. Резкое падение Пномпеня и Сайгона в 1975 году заставило тайское руководство также пересмотреть свои отношения в сфере безопасности. В конечном итоге, они решили, что более тесное партнерство с Китаем может стать опорой против потенциальной вьетнамской агрессии. К началу 1980-х годов отношения безопасности между двумя странами настолько расцвели, что глава Генерального штаба Народно-освободительной армии многозначительно сказал: «Если Вьетнам осмелится совершить вооруженное вторжение в Таиланд, китайская армия не будет бездействовать. Мы будем поддерживать тайский народ в защите своей страны».

Согласие было самым значительным сдвигом во внешней политике Таиланда в начале 1970-х, но не единственным. Тайские лидеры также стремились расширить свои региональные связи через недавно созданную «Ассоциацию государств Юго-Восточной Азии». Хотя создание Ассоциации произошло до прихода к власти администрации Никсона, предполагаемое отступление Америки из этого региона в начале 1970-х годов сыграло значительную роль в поощрении лидеров Таиланда и других стран Юго-Восточной Азии к тому, чтобы они увидели в ней более значимую роль. Отражая растущее недовольство Таиланда Соединенными Штатами, Хоман решил «больше полагаться на добрососедскую взаимную поддержку, чем на более сильные государства». Тайские лидеры начали прорабатывать более явно азиатскую стратегическую ориентацию. Они поддержали идею «Ассоциации Юго-Восточной Азии», рассмотрели новые договоренности о безопасности границ с другими государствами-членами АСЕАН и поддержали стремление Малайзии к концепции нейтралитета, направленной на предотвращение вмешательства внешних держав в дела Юго-Восточной Азии. Хотя Таиланд не был в восторге от идеи нейтралитета АСЕАН, его окончательное принятие «Декларации о Зоне мира, свободы и нейтралитета» в 1971 году стало еще одним замечательным поворотом в политике для страны с такими стойкими антикоммунистическими традициями. Таким образом, «доктрина Гуама» подтолкнула Таиланд к переосмыслению того, как управлять отношениями с неазиатскими державами, что привело к желанию как примирить соседей-коммунистов, так и оградить Юго-Восточную Азию от внешнего влияния.

Уроки доктрины Гуама

Как показывает опыт Японии, Южной Кореи, Австралии и Таиланда, «доктрина Гуама» по-разному повлияла на союзников США. Все четыре страны приняли элементы нескольких стратегий, но каждый из союзников использовал свой набор подходов. Япония в значительной степени удвоила свой союз с Соединенными Штатами, в то время как Южная Корея и Австралия стремились увеличить свои рычаги воздействия и застраховаться от возможного выхода США за счет создания независимого военного потенциала или инвестирования в региональные отношения. Таиланд, с другой стороны, не видел другого выхода, кроме как приспособиться к стране, которую он раньше считал противником. Двумя ключевыми факторами в определении того, какой путь выбрала страна, были восприятие внешних угроз и восприятие надежности альянса. Когда угроза считалась высокой, а Америка – надежной, лидеры с большей вероятностью привязывались к Соединенным Штатам. Когда угроза воспринималась как относительно низкая или Вашингтон считался ненадежным, союзники США предпочли автономизацию, усиление или приспособление.

Простираясь на пять десятилетий вперед, подход Трампа к альянсам с точки зрения лозунга «Америка прежде всего» выглядит не столько как новый сценарий, сколько как продолжение предыдущего.

Вскоре после своей победы на выборах Трамп настаивал на том, что союзники США не «оплачивали свои счета», и подверг сомнению ценность сохранения передовых войск в Японии и Южной Корее. Он также заявил, что «мы должны быть непредсказуемыми, начиная с этого момента», ссылаясь на так называемую «теорию сумасшедшего» Никсона – попытку гарантировать, что «вы никогда не сможете указать пальцем на то, что он может сделать дальше». Трамп также объявил в своей инаугурационной речи, что он пересмотрит международную роль страны, комментируя: «С этого момента Америка будет превыше всего остального. Каждое решение о торговле, налогах, иммиграции и иностранных делах будет приниматься в интересах американских рабочих и американских семей».

Байден ясно дал понять, что он планирует использовать другой подход к союзникам США, чем его предшественник. Действительно, один эксперт по внешней политике предположил, что Байден перейдет от позиции «Америка прежде всего» к подходу «Союзники прежде всего». Байден так же предвещает возвращение к предсказуемости, которую будут приветствовать союзники и партнеры. Но также, как влияние «доктрины Гуама» продолжалось после отставки Никсона, будущим политикам США, вероятно, придется бороться с отголосками подхода «Америка прежде всего» еще долгое время после президентства Трампа. Как это часто бывает, история не повторяется, а рифмуется. Таким образом, администрации Байдена следует помнить о четырех уроках «доктрины Гуама», которые применимы и сегодня.

Урок 1: Угрожающее разъединение ускоряет хеджирование

В 1969 году из заявлений и действий Никсона стало ясно, что Соединенные Штаты сократят свое военное присутствие в некоторых частях Азии, а региональным союзникам Америки придется все в большей степени самостоятельно решать свои собственные дела. Стратегия Никсона во многих отношениях была величайшим успехом «доктрины Гуама», а также ее наиболее явной слабостью. С одной стороны, Соединенные Штаты получили именно то, что искали: азиатские государства начали изучать новые варианты создания автономного потенциала. Некоторые также стремились укрепить региональный порядок за счет укрепления внутрирегиональных связей между сторонами по принципу «колесо и спицы». Таким образом, «доктрина Гуама» ускорила азиатский регионализм, что, в конечном итоге, оказалось более устойчивым, чем модели коллективной безопасности, основанные на ключевой роли Соединенных Штатов, такие как «Организация Договора о Юго-Восточной Азии».

С другой стороны, основным недостатком подхода Никсона было то, что он ускорил нарратив «Азия для азиатов», косвенно определяющий Соединенные Штаты как аутсайдера. Подпитывая веру в то, что уход Америки из Вьетнама был просто предвестником более масштабного отступления из региона, лидеры США уменьшили свои рычаги влияния на принятие решений союзниками. Союзники, такие как Южная Корея, стремились к независимому потенциалу, который мог бы еще больше дестабилизировать регион, в то время как Австралия, Таиланд и другие строили региональные связи, которые отделяли их от Соединенных Штатов. Таким образом, передача региональных полномочий имела как положительные, так и отрицательные последствия. Она сплотил региональные государства, но тем самым подорвала влияние Америки в последующие годы.

Этот урок должен послужить предупреждением для лидеров в Вашингтоне. Столкнувшись с неуверенностью в отношении обязательств Америки, большинство государств региона вряд ли усилят свои позиции в отношении Вашингтона. Как заметил Кори Шак, «когда Соединенные Штаты отступают, их союзники отступают еще дальше». В последние несколько лет союзники США в Азии вновь открыто выступали за стратегическую автономию, а также за усиление азиатского регионализма: от стремления союзников, таких как Южная Корея, расширить свою внутреннюю оборонную промышленность – до принятия двух новых региональных торговых соглашений. Вашингтону придется проявить осторожность, чтобы побудить союзников стать более самостоятельными, но при этом не оставлять Соединенные Штаты в стороне – в регионе, который имеет тенденцию взаимодействия в большей степени внутри Азии и в меньшей степени за пределами Тихого океана.

Урок 2: Транзакционная политика подрывает альянсы

Не только сокращение американского военного присутствия в Тихом океане вызвало беспокойство у союзников США в 1970-х годах. Этому способствовал также более транзакционный экономический подход, который принял Никсон, когда отказался от Бреттон-Вудской системы. Послевоенные союзнические отношения, которые Соединенные Штаты установили в Азии, основывались не только на гарантиях обороны. Американская торговля и инвестиции помогли ускорить резкий послевоенный рост региона, особенно в таких союзных странах, как Япония и Южная Корея. Война во Вьетнаме принесла дополнительные экономические выгоды, способствуя коммерческому экспорту и торговле с союзниками, а также обеспечив значительную экономическую помощь США в обмен на их вклад в военные усилия. Соединенные Штаты нарушили эти экономические связи, когда наложили на своих союзников 10-процентный тариф на импорт и разрушили финансовую систему Бреттон-Вудса, а также свернули свою помощь во время войны.

Заглядывая вперед, если Соединенные Штаты надеются стимулировать своих союзников к укреплению, автономизации или приспособлению, им нужно будет сосредоточиться на экономических основах своих союзнических отношений.

Этими действиями администрация Никсона дала понять, что Соединенные Штаты становятся менее предсказуемыми и надежными – не только как военный союзник, но и как экономический партнер. Конец конвертируемости доллара в золото, который стал известен как «шок Никсона», внес новые трения в союзнические отношения США как раз в тот момент, когда союзники США также начали выстраивать новые торговые отношения с Китаем. В течение следующих трех десятилетий азиатские союзники стремились к более тесным экономическим связям с Пекином, который неоднократно извлекал выгоду из предполагаемого экономического отсутствия Соединенных Штатов во время азиатского финансового кризиса и недавней рецессии, вызванной пандемией. Короче говоря, транзакционная американская экономическая политика ускорила принятие транзакционной политики безопасности союзников.

Транзакционные отношения, основанные только на общих краткосрочных интересах, поддерживать трудно. Экономическая мощь и политическое взаимодействие дали Пекину не только влияние, но и существенные рычаги воздействия на союзников и партнеров США. Достаточно взглянуть на то, как Китай использовал экономическое управление государством против Японии в 2010 году, Филиппин в 2012 году, Вьетнама в 2014 году, Южной Кореи в 2017 году или Австралии в 2020 году, чтобы увидеть влияние экономической мощи Пекина в регионе. Не менее важно, что региональные оценки упадка Америки в основном основаны на представлениях об ослаблении экономического влияния США и его внутреннем повороте в торговле. Руководители США должны будут заверить союзников в том, что Вашингтон планирует восстановить свое экономическое лидерство в Тихом океане в дополнение к восстановлению своего военного присутствия. Следовательно, более эффективное согласование союзов США на основе общих принципов и институтов будет иметь ключевое значение для дальнейшего продвижения Соединенных Штатов.

Урок 3: Устойчивая политика требует поддержки Конгресса

Разрыв между администрацией Никсона и законодательной ветвью власти в связи с обязательствами страны за рубежом стали серьезным препятствием на пути реализации «доктрины Гуама». Хотя администрация Никсона неоднократно давала азиатским союзникам заверения относительно непреходящей роли Америки как тихоокеанской державы и ее готовности предложить помощь, союзники США становились все более скептически настроенными по поводу того, что исполнительная власть может выполнить свои обещания. Такие союзники, как Южная Корея и Таиланд, неоднократно разочаровывались по поводу обещаний помощи и поддержки, которые не были реализованы, что способствовало их окончательным решениям о поиске большей автономии и соглашения с Пекином.

Сегодня сочетание кажущейся ненадежности Америки и агрессивности Китая создает аналогичные проблемы для управления альянсом. Иностранные лидеры взвешивают перспективу того, что транзакционный подход Трампа и двойственное отношение к зарубежным обязательствам, возможно, не были отклонением от нормы, а могли представлять собой новый, но закономерный поворот во внешней политике США. Четкое согласование между Белым домом и Капитолийским холмом будет необходимо, чтобы убедить азиатских лидеров и азиатскую общественность в том, что Соединенные Штаты останутся заслуживающими доверия в предстоящие годы, независимо от того, кого американская общественность выберет президентом.

Союзники США должны быть убеждены в том, что президентские инициативы пользуются поддержкой законодательной ветви власти и любые обязательства США имеют достаточную поддержку обеих партий, чтобы гарантировать, что они будут существовать и при следующей администрации. Администрации Обамы и Трампа подверглись критике со стороны региональных союзников за неспособность адекватно реализовать свои азиатские стратегии. Поскольку администрация Байдена стремится разработать новые инициативы в Индо-Тихоокеанском регионе, ей необходимо будет заручиться поддержкой законодателей, чтобы реализовать их. К счастью, Конгресс уделяет все больше внимания Индо-Тихоокеанскому региону. Недавняя поддержка «Азиатской инициативы по обеспечению гарантий» и «Тихоокеанской инициативы сдерживания» была отмечена во всем регионе. Исполнительная и законодательная ветви власти должны использовать этот импульс.

Урок 4: Структурные факторы приводят к выравниванию

На первый взгляд может показаться, что доктрина Никсона имеет мало общего с региональной динамикой сейчас, более полувека спустя. С тех пор Советский Союз распался, союзники США процветали, Китай возвысился, а многие азиатские государства демократизировались. Более того, трудно представить себе двух более уникальных лидеров или периодов времени в новейшей истории Америки, чем Ричард Никсон в конце 1960-х годов или Дональд Трамп во втором десятилетии XXI века. Короче говоря, почему наблюдатели должны полагать, что Азия в 1969 году преподает какие-то уроки для подходов к региону в 2021 году?

Хотя было бы действительно неразумно проводить прямую связь между решениями о союзниках в эти два разных периода, некоторые исторические сходства очевидны. Из союзников Америки в Азии Япония чувствовала себя наиболее комфортно, работая с Трампом, в значительной степени увеличивая свой вклад в альянс, как это было при Никсоне. Южная Корея боролась с непредсказуемостью обоих американских президентов, что привело ее к стремлению к более независимым возможностям. Австралия работала в обе эпохи, чтобы поддерживать участие США, одновременно углубляя свои связи с другими региональными партнерами по безопасности в качестве защиты от размежевания с США. И при Никсоне и Трампе Таиланд стремился к расширению контактов с Китаем, сохраняя при этом военные связи с Соединенными Штатами.

Эти сходства – не просто совпадения. Решения о выравнивании баланса в Азии сегодня принимаются под воздействием многих из тех же структурных факторов, что и 50 лет назад. География региона не изменилась: Япония и Южная Корея находятся в Северо-Восточной Азии, недалеко от наиболее вероятных зон регионального конфликта, а Австралия и Таиланд находятся за тысячи миль. Между тем, Япония и Австралия склонны ожидать, что Соединенные Штаты будут привержены их безопасности, потому что американские силы полагаются на их территорию для базирования и на свои силы для операций коалиции. Южнокорейские и тайские лидеры были больше озабочены перспективами отказа Вашингтона в оба периода, отчасти потому, что они играют менее прямую роль в уравновешивании главных угроз Соединенным Штатам со стороны великих держав. В 1969 и 2016 годах американские лидеры стремились переориентировать конкуренцию между великими державами, переложив большую часть бремени на союзников и партнеров. Хотя политика Никсона и Трампа во многом различалась, структурное сходство побудило союзников США сделать аналогичный выбор в обеих эпохах.

Заключение

Опросы показывают, что многие азиаты воспринимали Соединенные Штаты при Трампе как слабого, беспринципного, отстраненного и непредсказуемого игрока. В последние годы союзники указали, что они рассматривают иные варианты, помимо привязки к Соединенным Штатам, включая усиление, автономизацию и приспособление. Обращение вспять этих тенденций пользуется поддержкой обеих партий в США, но опыт Америки после «доктрины Гуама» Никсона предполагает, что на это потребуется время. И успех Вашингтона будет существенно зависеть от обстоятельств соответствующего союзника или партнера. Тем не менее, американским лидерам придется убедить своих азиатских коллег в том, что Соединенные Штаты остаются сильными, принципиальными, заинтересованными и предсказуемыми.

Это сложная задача, но есть основания для оптимизма в отношении будущего альянсов США в Азии. Соединенные Штаты по-прежнему сохраняют многие из своих давних преимуществ, особенно по сравнению с Китаем. Во-первых, у Вашингтона есть десятки союзников по договору и глобальная сеть партнеров. Во-вторых, Америка имеет опыт сражений от имени своих друзей по всему миру. В-третьих, лидеры США часто отстаивали (хотя и несовершенно) общие ценности и принципы, которые нравятся многим их союзникам и партнерам. Наконец, несмотря на то, что Трамп придерживался подхода «Америка прежде всего», иностранная общественность по-прежнему доверяет США больше, чем Китаю. Эти существенные и устойчивые преимущества являются причинами, по которым большинство стран Азии предпочли бы большее, а не меньшее участие США.

Однако, если Соединенные Штаты не выполнят обещаний по поддержанию регионального взаимодействия, их вес в регионе значительно упадет.

Немногие американские союзники в Азии вспоминают лето 69-го с чувством ностальгии. Но если помнить об уроках «доктрины Гуама», это может помочь Соединенным Штатам избежать повторения ошибок альянса 50 лет спустя. Опыт Америки после введения этой доктрины показывает, что, если страна сможет использовать свои преимущества, союзники и партнеры США будут более уверены в продолжении участия США и будут охотнее нести бремя взаимной ответственности.

Источник